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浅谈建筑垃圾监督管理存在问题及建议
来源:宁波市 发布日期:2018年10月25日 浏览次数: 字号:【 分享到:

随着城市化进程和城市建设的不断加快,城市垃圾随之以倍速的方式不断增长,日益成为各个城市管理中的难题。在城市垃圾中,建筑垃圾更是一大“顽疾”,亟待整合执法资源,提炼经验、创新举措,从而建立从产生地源头、运输线路直至倾倒场地的链式科学化监管机制。有鉴于此,本文试围绕这一问题进行分析阐述。

一、建筑垃圾概念及特点

(一)建筑垃圾的概念

关于建筑垃圾的概念,国务院2005年颁布的《城市建筑垃圾管理规定》有专门的规定。该《规定》第二条第二款明确规定,“建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其它废弃物。按照来源分类,建筑垃圾可分为土地开挖、道路开挖、旧建筑物拆除、建筑施工和建材生产垃圾五类,主要由渣土、碎石块、废砂浆、砖瓦碎块、混凝土块、沥青块、废塑料、废金属料、废竹木等组成。”

(二)建筑垃圾的特点

1.建筑垃圾的体量一般比较大。各类建筑物、构筑物等进行建设、拆迁、修缮过程中所产生的余泥、余渣、泥浆等数量极大,动辄数百吨,这就导致建筑垃圾处置的距离越来越远,很多经济发达的地区难以消化本区域产生的建筑垃圾,只能向城市郊区、乡镇及农村进行排放处置,这些区域由于监管、执法力量的不足,更容易产生乱倾倒现象。

2.建筑垃圾的产生一般具有持续性。与生活垃圾等城市垃圾不同,建筑、拆迁工程往往需要较长的时间,建筑垃圾的产生具有过程上的持续性。

3.建筑垃圾具有一定的污染性。建筑垃圾由于其成分特性,易对土壤、植被造成无机物污染,破坏土壤内部的生态平衡,致使土壤中有害物质超标,影响植物生长。

二、建筑垃圾乱倾倒存在的原因、查处困境与影响

(一)造成建筑垃圾乱倾倒、清运不规范等现象存在的原因

造成建筑垃圾存在乱倾倒以及清运不规范现象存在的原因是多方面的:一是部分工地由于地处城市繁华地带,人口拥挤,周围没有设置专门的建筑垃圾消纳场所,往往要前往几十公里外的场所进行倾倒,因此往往会出现不按规定时间和路线、未随车携带清运卡、开启GPS以及未做好密闭化措施导致的洒、漏等情形;二是部分建筑工地处于比较偏僻的地带,周围居民人口较少,就近设置消纳建筑垃圾的场所进行堆放的情况比较普遍,这些行为往往没有经过有关部门审批与备案;三是受非法利益的驱使,部分违法行为人长期刻意进行违法乱倾倒行为。根据《城市建筑垃圾管理规定》第十六条的规定,建筑垃圾处置实行收费制度,收费标准依据国家有关规定执行。而部分工地为了节约成本,雇佣或者与一些没有建筑垃圾经营服务资质的运输企业达成协议,节省运输成本,采取就近乱倾倒建筑垃圾的行为,对道路、农田、池塘等造成较大危害;四是个人房屋装修与小型企业厂区改造产生的少量建筑垃圾,居民或企业负责人往往因为对相关法律法规了解甚少,且对生活垃圾与建筑垃圾的分类界定亦不明确,无意中实施了不符合规定的违法倾倒行为。

(二)建筑垃圾乱倾倒等行为的查处困境

建筑垃圾由于其倾倒过程存在随机性、隐蔽性和流动性,查处存在一定难度。从时间上分析,建筑垃圾偷倒行为多发于午夜至凌晨时段,偷倒者利用夜晚时段实施违法行为,而此时正是执法监管力量相对薄弱的时段;从场地分析,建筑垃圾偷倒多发生于城市郊区、农村及敞开式待建地块,包括荒地、沙地、在建道路、池塘甚至是农田等人流稀少的监管薄弱地带,客观上成为违法分子天然的偷倒场所;从运输载体上分析,违法分子采用证照不全、私人运输工具、乔装改扮车辆属性等伎俩企图掩人耳目、逃避执法追查锁定;从“反追查”手法上分析,在长期的逃避执法部门查处的经历中,违法分子采取私车盯梢执法车辆、路线迂回折返、“僚机式”同行掩护等手段迷惑、阻碍执法部门,游击战式、强流动性的作案特征人为加大了查处整治的难度。因此,对其进行治理,既要依靠执法力量的保障,也要确保长效管理措施的跟进,单靠属地城管部门一方执法,无法阻止来源多、形式杂、体量大的建筑垃圾违规输入,也无法避免违法势头去而复返的管理难题。

(三)建筑垃圾乱倾倒造成的不良影响

偷倒建筑垃圾严重影响城市环境和管理,同时耗费巨大社会资源。一方面是市容环境遭到破坏,造成安全隐患。如农田被占、水体遭到污染;同时偷倒者见缝插针式的乱倾倒甚至破坏铁路、管网等基础设施的运行,造成交通堵塞、土堆垮塌致伤亡的恶劣后果;另一方面是耗费行政资源,社会影响大。除了小部分经查处的偷倒行为由违法行为人负责清理建筑垃圾外,大部分查找不到当事人的乱倾倒行为,须由政府部门投入大量的人力物力财力予以清理。同时在群体性偷倒的趋势下,偷倒者自发抱团对抗执法,甚至以虚假投诉信访、造谣起哄等形式占用行政资源、扰乱正常执法工作开展,造成不良社会影响。

三、建筑垃圾监管难的根源与瓶颈

建筑垃圾监管难度大的主要原因:

第一,非法暴利驱使形成“产业链”,造成涉及建筑垃圾违法行为屡禁不止。具有承运资质且收费低廉的个人或不具备资质的单位开展规模化倾倒,并联通产生方、消纳地、运输方形成“产业链”。
第二,源头监管力度不足。建筑垃圾消纳场所建设现状、数量、容量上供给的不足及运输距离过长都成为不少违法单位、个人规避高成本运输、伺机偷倒的现实“理由”;而负责承运消纳的单位在车辆管理、手续资质办理、驾驶员教育监督等环节流于形式甚至为逐利而放任违法,行业相关源头监管缺位。承运单位在正规车辆中夹带未取得许可的车辆,妄图浑水摸鱼,或是不按规定的时间、路线,乃至改变倾倒目的地的现象,仍是普遍存在。

第三,相关配套制度不健全,多部门执法合力尚未形成。目前,建筑垃圾资源化处置的配套政策尚未出台,建筑垃圾资源化利用度低,建筑垃圾源头上化整为零、变垃圾为资源的产业配套体系没有跟上;作为一项跨地域、流动性极强的违法行为,跨地域、多部门、整合执法资源优势的联动查处机制尚不完善,执法部门单兵作战、单一化整治的模式未得到有效改善,执法资源消耗过大,人力物力成本过高,而这亟需市、县级政府会同多部门做好顶层协调和机制设计,从政策面上予以保障支撑和动力补给。

四、建筑垃圾长效监管机制的探索

对于建筑垃圾偷排乱倒等违法行为的查处,执法部门应摒弃“处罚即监管”的单环节管理思路,而应当根据建筑垃圾从源头产生、运输、消纳处置的线状过程建立起相对应的“链式”监管策略,集多部门力量、多技术种类的资源于一体,牢牢锁定监管建筑垃圾运输处置线上的每一个环节,方能起到长效之用。

(一)溯源清流,宣传先行,形成社会共治合力

建筑垃圾管理是一项系统的民生工程,是社会管理的一个重要方面,必须建立从建设、运输方到相关社会单位直至广大市民群众的多层次、全方位的宣传教育网络,提升当事方规范处置的自觉性和全社会齐抓共管的思想合力。执法部门应利用多种宣传平台,开展辖区内在建工地排查与例行普法宣传,检查工地围挡及清洗设施、车辆装载规范程度,宣讲建筑垃圾相关法律法规,起到警示并提升从业人员自觉守法的意识,夯实源头监管的基础;同时可以依靠义工群体,积极开展“联村、访企、进家门”宣传活动,以街头普法、课堂普法等活泼多样、群众喜闻乐见、参与度高的形式向市民群众普及相关法律;巧用微信、微博、电视新闻、公交车广告等媒体资源扩大宣传面,利用好人民群众这股巨大的监管力量,发现问题及时举报,做好反馈,从而建立起建筑垃圾规范倾倒齐抓共管、人人参与的良好氛围。

(二)健全机制,加强基础设施建设

1.合理布局规划,打击私设垃圾消纳场所的行为。政府应当将建筑垃圾倾倒场所的建设纳入城市建筑垃圾管理发展规划,确保建筑垃圾倾倒场所合理布局、满足需要;同时,有关部门要加强对建筑垃圾消纳场地的规范设置,严格、规范审批,对私设建筑垃圾消纳场所的违法行为要及时予以打击。
2.建筑垃圾处置流程规范化监督。针对工地施工产生的建筑垃圾,应加强对施工工地等建筑垃圾产生场所的监督检查,重点对施工单位、承运单位在处置核准、资质检查、运输线路、卫生清理等方面的全流程监控。

3.强化基础设施建设,合理设置临时堆放点。针对居民装修产生的建筑垃圾,执法部门可以与社区、物业方面建立互通机制,畅通监管信息,形成合力,加强对工程施工、物业装潢产生的建筑垃圾的去向跟踪。而对于没有物业的老小区或农村个人房屋装修,则可以参考目前的生活垃圾收集模式,划定区域,由具有资质的建筑垃圾处置单位进行统一收集、处置,考虑到居民个人难以形成群力与企业达成协议,政府部门应主动参与,代表居民与企业完成相关事项的协定。同时,应合理设置临时堆放点,既方便运输企业上门收集,也可以有效避免居民个人的随意倾倒行为。

(三)多措并举,整合资源,强化建筑垃圾处置全流程监管
1.在“常规”中打破“常规”,建立动态监管策略。“常规”指的是必须坚持重拳高压整治的常规态势,而打破“常规”指的是避免整治手段套路化、程式化,以不断更新变化的突击策略灵活有效地打击违法分子。执法部门应建立常规化建筑垃圾监管整顿体系,开展夜间定岗蹲守,对过往渣土车辆开展密闭性、清运证和GPS装备核对、滴漏撒到乱倾倒的系统化严密查控,应查尽查减少“漏网之鱼”;除了常规化手段之外,可以建立“不定点、不定时、不定员”的动态机制,临时部署突击行动的时间、人员、地点,布置灵活多变的巡查路线和巡逻频率,打乱违法分子妄图通过盯梢获取的整治行动规律,以“常规中蕴藏反常规”的查处机制,强化区域内区建筑垃圾的有效监管,给予违法分子及时有效的打击。

2.勤监管,拓宽违章信息采集渠道。面对建筑垃圾乱倾倒多发于地广人少、监管力度薄弱的城市郊区、工业区、待建区域这一现状,为了提高建筑垃圾乱倾倒这类易发难管案件的查处效率,执法部门必须有效延伸管控触角,拓宽违章信息的采集渠道。一个行之有效的方向便是积极探索与基层村社区建立违章信息“采集上报”的工作机制,建立和基层村社区之间的市容环境整治协作渠道,以多发区域的村社区为对象,界定出重点管理范围,充分发挥调动村组织和基层群众熟知村情村务的特长,同执法部门勤加沟通,提供乱倾倒多发点基本信息,作为完善“违法信息谱”的一股补充力量,有效协助执法部门理顺建筑垃圾违章倾倒的规律以便准确、快速地定位到违章地点,提高查获几率。

3.搭建多部门联动框架,充分调动执法资源,形成整治合力。这是建筑垃圾长效监管体制建立过程中最重要的一个环节,建立定期联合执法机制,联合城管、公安、交警、市政、路政、属地街道(乡镇)等多部门的力量,尤其是充分发挥各执法部门之间的职能优势,互相配合取长补短,改变单一部门“唱独角戏”的尴尬局面,补齐部门单兵作战、执法成本高的“弱项短板”,形成建筑垃圾长效监管真正的联合力量。执法部门之间应在现有基础上对信息、技术、人力等资源要素进行进一步的整合,提升建筑垃圾违法查处效率。而鉴于城市化的高度发展、建筑垃圾违法运输处置在不同城区间高度流动的现实情形,建议应该由高一级政府做好高位协调,在区域间建立部门协同联动的机制,共享建筑施工、运输企业违章信息,共同做好跨区建筑垃圾运输处置的监管。

4.探索责任追究制度。执法部门应积极探索对建筑垃圾产生工地的监管模式与制约手段。从目前的情况来看,执法部门对建筑垃圾乱倾倒的查处对象主要是承运单位,这种处罚方式较为单一,对建筑垃圾的产生单位难以产生威慑作用。应加强对建筑垃圾产生工地的监管次数与查处力度,将建筑垃圾违法行为的责任同时落实到建设单位上,与建设单位的施工资质、企业评比等挂钩,督促其从源头上规范建筑垃圾的合法清运。

5.借助高科技手段提高执法管控的数字化、智慧化含量。执法部门宜及时吸收利用科学技术应用工具,提高执法管控的数字化智慧化水平,以提升监管查处效率。除了增加公安高清探头的设置域面和密度、利用数字城管平台、建筑垃圾监管平台等数据库信息之外,可积极引入无人机等高新技术设备辅助工作,帮助开展垃圾乱倾倒新发点排查,协助执法人员在肉眼不易发现之处,通过巡航拍摄捕捉乱倾倒点影像资料,完善违法信息谱,有效补齐了人力执法的短板。(作者:慈溪市综合行政执法局 励明海   宁波市法制办选送