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浅谈综合执法中行政处罚对象的确定
来源:宁波市 发布日期:2018年10月23日 浏览次数: 字号:【 分享到:

伴随着城市管理综合执法范围的进一步拓展,城市管理的要求进一步提高,执法手段逐渐由粗放向精细管控转变。在综合行政执法过程中,行政处罚案件的办理是最为关键的环节。而每一起行政处罚案件都离不开具体行政处罚对象的认定。在某种程度上说,对行政处罚对象主体资格的正确认定与否,直接关系到行政处罚案件是否正确、合法,关系到行政法律责任能否全面落实。有鉴于此,本文从原理到规范、理论到实践角度出发,通过对行政法律关系、行政相对人概念、行政法律责任构成以及法律责任承担等一系列概念范畴进行分析对行政处罚对象的确定进行阐述。

一、  基于行政法律关系、行政相对人概念判断行政处罚对象

(一)行政法律关系的概念

关于行政法律关系的定义,目前学界有不同观点。主要有:第一,认为行政法律关系是行政法规范调整的, 因实施国家行政权而发生的行政主体之间、行政主体与行政人员之间、行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。这一观点为我国目前大多数行政法教科书所采用。第二,认为行政法律关系是指基于行政法律规范的确认和调整而在行政关系当事人之间形成的权利义务关系。此处的“行政关系”是指行政权力的创设、行使以及对其实施监督过程中所发生的各种社会关系。第三,认为行政法律关系是指行政机关在实现国家行政职能过程中, 因行政职权的配置、行政职权的行使和对行政的监督, 经行政法调整之后所形成的权力机关(国家) 与行政机关间、行政机关相互之间、行政机关与公务员之间、行政机关与行政相对人之间、行政机关与各监督主体之间的权利义务关系。这是迄今为止我国行政法学界对行政法律关系概念最为宽泛的界定。上述不论哪种观点,行政法律关系都包含了行政主体与行政相对人之间的关系,这是行政法律关系中最主要的部分。

(二)行政相对人的概念

传统的行政法理论认为,行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的作为被管理对象的另一方当事人。随着时代发展,现在普遍认为行政法律关系中行政主体与相对人的关系除了直接行政管理关系,还包括服务关系、行政赔偿、行政补偿关系等等,在这些关系中相对人并非仅仅是被管理者。在本文,综合执法中行政处罚的行政相对人一般是指处于直接行政管理关系中与行政主体相对应的另一方自然人、法人或其他组织。而以什么标准、方式确定具体行政相对人,确定行政管理执法的对象,是行政管理执法人员必须面临的一个主要问题。

1.行政相对人首先是基于一定的法律事件或行为参与到行政法律关系中

有观点认为,所谓行政相对人是指权益受到行政主体行政行为影响而参加到行政法律关系中,对行政主体享有权利和承担义务的自然人、法人或其他组织。此定义意味着“先有行政行为后才有行政相对人”。该观点表述值得商榷,一般而言,引起法律关系产生、变更和消灭的原因是法律事实,包括行为和事件。行政法律关系也一样,行政相对人正是基于一定的法律事件或能够引起法律后果的自身行为,才依法受到行政主体的规范和约束,从而参与并形成行政法律关系。因此,行政行为只是对已存在的法律事件或行政相对人所为行为的后果进行的处置。如行政救助是对因自然灾害或年老、疾病的人进行的救助;行政许可是对相对人已具备某种资格或能力的确认;行政处罚是因相对人已作出的违法行为进行的制裁等。也就是说,在行政行为作出之前,相关法律事实已经存在,相对人也已经存在,并非是行政行为作出之后才产生行政相对人。

2.行政相对人参与行政法律关系具有法定资格性

行政相对人对行政主体享有权利和承担义务是法定的,必须严格依照行政法律规范的规定,行使相应的权利履行相应的义务。同时由于各行政部门职能范围所涉及的调整相应行政法律关系的法律规范所保护的具体法益有所不同,参与行政法律关系的资格要求也不一样,必须依据相应的部门行政法进行确认。换言之,只有因某个法律事件或法律行为的出现而符合相关行政法律规范资格要件(法定的权利和义务)的自然人、法人或其他组织才能成为相应的行政相对人。比如在城乡规划领域涉及的行政相对人必须是在城乡规划管理中由城乡规划法律法规规定享有法定权利履行法定义务的自然人、法人或其他组织。

(三)行政处罚对象

根据上述对行政法律关系和行政相对人的概念阐述可知,行政处罚的对象是指因实施了违反相关行政法律规范的行为,而与相应的行政机关形成直接的监管与被监管的行政法律关系,依法应受到相应处罚的违法行为人。显然, 行政处罚的对象首先是行政主体的特定管理对象, 即行政相对人,并且只能是行政相对人中有行政违法行为, 但尚未构成犯罪的自然人、法人或其他组织。

因此,根据行政相对人的确定原则,执法实践中行政处罚对象确定的关键点有两个:一是查清违法事实;二是违反相关行政法律规范的法定义务的释明,即法律适用。《》第三条第一款规定:“公民、法人或其他组织违反行政管理程序的行为应当给予行政处罚,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”

二、基于行政法律责任构成判定行政处罚对象

(一)行政法律责任

关于行政法律责任定义,我国缺乏统一权威的解释,更缺乏像民事责任和刑事责任一样有系统的理论研究及全面的制度构建。在行政法学教材当中,多数没有专门阐述行政法律责任,偶尔在行政违法行为或行政诉讼章节中会附带提及。目前关于行政法律责任的主要学说解释有:第一,行政主体责任说。即从“控权论”出发,认为“行政责任是行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当,违反其法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果”。 第二,行政相对人责任说。即从“管理论”出发,认为行政责任就是企事业单位、其他社会组织和个人的行政违法所引起的法律责任,这是受前苏联行政法学的影响所致。前苏联著名的行政法学家B·马诺辛认为:行政责任就是行政机关对行政相对人违反行政法行为所追究的法律责任。第三,行政法律关系主体责任说。即从法律关系主体出发,认为“行政责任是指行政法律关系主体因违反行政法律规范所应承担的法律后果或应负的法律责任”。行政法律关系主体既包括了行政主体,又包括了行政相对人。

行政处罚中对违法行为人的责任追究主要建立在“行政相对人责任说”基础上。目前在我国有关行政处罚的立法中,对行政违法责任构成只有抽象、概括性的规定,缺乏具体可操作性规定。行政处罚是指行政主体对违反行政法律规范的相对人的制裁或惩戒。正由于行政处罚和刑罚在责任性质上都具有惩罚性、制裁性,都体现为对受罚对象一种法律上的否定评价和新的义务负担,只是刑事违法行为在质上和量上都具有更为严重的社会危害性。大陆法系国家和地区的学者对两者作比较后对两者看法也由“异质论”逐渐驱向“同质论”。因此,本文在此试借鉴刑事责任构成要素来分析行政处罚中行政法律责任构成,借以确定行政处罚对象。

(二)相对人行政违法责任构成

借用刑事责任构成“四要素”理论对相对人行政违法责任构成简述如下:

1.客体。即是指行政违法行为所侵害而为行政法律规范所保护的某个行政管理领域涉及的公共环境、安全、秩序等“法益”。行政法益具有多样性,如交通违法行为侵害的是公共交通秩序及安全、环保违法行为所侵害的是公共人居环境质量、市容环境卫生违法行为所侵害的是市容秩序及环境卫生等。

2.客观方面。即是指行政违法行为的外在特征或表现,指在什么样的客观条件下,实施了什么样的违反行政法律规范的行为,对客体产生了什么样的危害。通常包含危害行为、危害结果、危害行为与危害结果的因果关系三要素。当然,属于行政处罚的违法行为,对危害结果所体现的客观上造成的损害事实或者造成危险状态的存在,标准低于刑事违法行为,一般只要求有违反行政法律规范的行为以及相应的危害后果。

3.主体。即是指实施了危害行为,应负行政违法责任的自然人、法人或其他组织。他们必须具备相应的责任能力,其中自然人责任能力主要与年龄、精神状态、生理功能有关。《行政处罚法》第25条规定:“不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政处罚”。第二十六条规定:“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚 ”。法人或其他组织是完全责任能力,对其行政违法行为承担全部责任,并根据具体法律规定情况可能实行“双罚制”,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照法律法规规定处罚。

4.主观方面。即是指违法行为人对自己的危害行为及其造成的危害后果所持有的主观心理状态,包括故意和过失两种形式。对此是否作为行政处罚责任的构成要件,理论上分歧很大。本文认为,行政处罚与刑罚的责任构成在主观方面的方向要求是一致的,但两者在适用上对行为人主观过错的认定和举证责任上有很大区别。在行政处罚中,一般都是采取过错推定的归责原则,通常无需对被认定违法的行为人主观过错负举证责任,只要证明相对人实施了违法行为,就认定行为人具有主观过错。被认定违法的行为人认为自己没有主观过错,则应承担举证责任。其如能证明自己的行为确实没有主观过错,其行为即不构成“行政违法行为”。

当然,实施了违法行为的相对人成为行政处罚的对象,除了需符合上述责任构成“四要素”外,同时该行政违法行为还必须是在法定的追诉时效范围内。

三、综合执法实践过程中具体行政处罚对象确定

(一)一般情况下行政处罚对象的确定

由上述分析可知,行政处罚对象是指实施了违反行政法律规范所确定的法定义务的行为,而为行政主体所查处参与到行政处罚法律关系中的违法行为人,包括自然人、法人或其他组织。个案中具体判定可参照民法关于民事主体资格的认定标准。归纳起来,行政处罚对象的自然人主体主要有公民、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙;法人具有完全民事行为能力,是当然的适格主体;法人的分支机构、个人独资企业、个人合伙企业等属于“其他组织”。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十条的规定,“其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织,包括法人依法设立并领取营业执照的分支机构。”

需要注意的是,依据不同部门行政法律规范的具体法规条款规定,对不同类型违法行为的具体违法主体会有不同的适格要求,比如有的针对单位主体、有的针对经营性主体、有的可以是自然人、法人等,要根据具体情况确定。在针对法规要求生产经营性适格主体时,对未取得营业执照从事生产经营的单位和个人,除由市场监管部门依法处置外,不影响其作为法定违法主体承担相应的法律责任。

(二)特殊情况下行政处罚对象的确定

1.违法建设行为处罚对象的确定

违法建设指违反城乡规划法律、法规规定建设的建筑物和构筑物,主要法律依据是城乡规划法律规范,同时在市容、绿化、交通、燃气、水利等行政部门法律法规中也有分散的相应规定。城乡规划是城乡发展的源头,各类建设活动均须遵守城乡规划法,统一纳入到城乡规划领域管理执法范畴。

违法建设行为人即为违法建设行政处罚的对象,通常在违法建设及其建设人保持一致的情况下,可以顺利确定处罚的对象即该违法建设行为人。但当违法建设行为人与违法建设持有人不一致的情况下如何确定处罚对象,实践中执法部门做法不一,法院认定意见也经常不一致,导致处罚对象认定混乱。比如实际持有人因受让或继承取得而与违法建设行为人的分离;承租人搭建的违法建设与所有人的分离;家庭成员之间违法建设行为人与实际所有或占有者的分离等。这就需要在法理上或法律依据上达成共识,才能在实践中达成一致的做法。

如前所述,我国的行政法体系是建立在“行为”基础上,着眼于对“行为”的控制和监管,行政主体的“行政行为”、相对人的“违法行为”,行政法律责任正是因实施相应“违法行为”的后果,这种“行为责任”具有很强的人身属性,所以一旦遇到违法行为人与其造成的物的不法状态完全分离、失去控制,如何确定违法对象、消除物的危害状态就成为难题。对此,我们可以借助德国法上的“对物行政行为”学说破解这一难题。所谓对物行政行为“是指行政主体运用行政职权,对非属行政主体自有、而且可以作为物法上财产进行支配的物的各项权能进行规制,以产生、变更或消灭行政法律关系为目的的行政行为”。此类行政行为“旨在通过确定物的公法性质,达到产生、变更或消灭行政法律关系的目的,调整的不是个人的权利义务,而是物的法律状态,至于所有权人是谁,则在所不问。 ”

早在20世纪五、六十年代,德国学者就首先从学理上提出对物行政行为概念,并逐渐发展纳入现行法之中 。德国法上一般认为“引起危害之方式,不外是经由人之行为,或是因物(包括动物)之性质或状态所致,前者一般称为‘行为责任’,后者称为‘状态责任’”。状态责任通常需要状态持有人承担恢复、消除状态的责任,从而消除不安全因素,恢复社会管理秩序。目前逐渐倾向认为以物为中心所生之状态责任下的义务,应可因标的物之移转而有继受之可能性。”这对我们破解违法建设行政处罚案件处罚对象认定问题上具有很大启发。但如果我们查处违法建设过程完全照搬该理论,只围绕违法建筑物进行调查,对造成后果的行为人是谁在所不问,不搞清楚违法建设行为人、现占有人和利益人及其相互关系,对案件事实认定将存在瑕疵,并很可能影响相关利益人的知情权、陈述、申辩的权利及其他救济权。

另一个可以借以引用的法理依据是关于所有权人权利行使的限制。公法上的诸多义务源于身份,如所有权人的身份就是产生法定义务的重要类型。沃尔夫在其《行政法》一书中举例认为“财产所有人确保其财产不存在违反秩序状态的一般治安义务在清除针对他人的违反秩序状态即表现为义务的履行。”我国《物权法》也规定了“业主行使权利不得危及建筑物的安全,不得损害其他业主的合法权益”等相关规定。违法建设侵害了公共资源、公共环境、公共秩序及其他公共利益,任何持有人均有“清除”不法状态的法定义务。

综上,建议对违法建设的法定义务内容进行合理适当的扩大解释,因违反法定义务引起的责任包括行为责任和状态责任。个案办理中能确定违法建设行为人,该违法行为人为处罚对象;不能确定违法行为人,或者该违法建筑物已经完全脱离原违法行为人控制范围的,以现状该违法建筑的持有人(所有、占有或使用人)为处罚对象。考虑到违建行为人主观恶性更大,对社会管理秩序的破坏力更大,在认定处罚对象时,应优先考虑违法建设行为人。

2.与违法建设行为相关处罚对象的确定

为了加大对违法建设的打击处罚力度,一些地方性法规对认为与违法建筑相关联的相关主体也作了处罚规定,对此类情况需要进一步进行分析确定。比如《浙江省违法建筑处置规定》第二十七条规定“供电、供水、供气等单位为单位或者个人就违法建筑办理供电、供水、供气等手续的,由城乡规划主管部门没收违法所得,可以并处一万元以上五万元以下罚款。”  第二十八条“建设工程设计、施工单位承揽明知是违法建筑的项目设计或者施工作业的,由城乡规划主管部门没收违法所得,可以并处一万元以上五万元以下罚款。”按照我们前面行政相对人确定的一般原则,以及我国行政法律责任 “存在法定义务——违反法定义务——进行行政处罚” 的一般逻辑。对上述规定主体进行处罚的前提是因其实施一定的行为违反城乡规划法律规范确定的法定义务,但就第二十七条规定来说,供电、供水、供气等单位与住户发生供电、供水、供气服务合同关系,合同的标的物是电水气,其供应行为与违法建设行为本身没有关系,不存在规划许可方面的法定义务,对其处罚明显不当。就第二十八条规定来说,建设工程设计合同和建设工程施工合同都属于建设工程合同类别,合同标的物都直接指向该工程项目建设,合同签订的依据除了《合同法》《建筑法》及相关工程设计施工管理方面法规规章外,还需要该建设工程相关批准文件。即合同设计、施工方具有审查该工程经合法审批包括规划审批并按照审批要求设计施工的义务。据此,如果合同设计方、施工方为违法建设工程担任设计、施工工作,依法给予处罚是合法适当的。

类似对“关联方”处罚规定的条款在其他行政部门法律规范也会遇到,虽然有法定的处罚依据,但具体到个案时还是需要进一步判定处罚规定是否合乎法理和公平正义原则。严格执法本身就是最好的普法,需要兼顾行政效率和社会效果的统一。

3.对涉及责任区制度的管理责任人作为处罚对象的确定

此处的管理责任人主要指城市某一责任区域内的产权单位、经营单位、管理单位、物业公司或公共管理部门,对该区域的市容整洁、垃圾分类、绿化养护等工作负有相关管理义务,统称为管理责任人。对于管理责任人的管理责任怎么界定?什么情况下可以处罚管理责任人?这些问题在执法实践中也令执法人员感到困惑。如《宁波市市容和环境卫生管理条例》第十四条对市容责任区及其管理责任人作了规定。第十五条对责任人责任要求作了规定,主要包括保持市容整洁和环境卫生整洁,无违反市容秩序的行为,无环境污染源等。第六十五条规定 “违反本条例第十五条规定,市容环境卫生责任人不履行环境卫生保洁责任的,责令限期改正,给予警告;逾期不改正的,对单位处五百元以上五千元以下的罚款,对个人处五十元以上二百元以下的罚款。”按照立法意图,结合实际工作,本文认为上述条款主要包含三个层面含义:一是责任区制度设置的目的是督促相关建筑物、设施、场所、社区等内部区域所属产权单位、经营单位、管理单位和个人,以及上述部位以外的公共区域管理单位担负起保持市容环境卫生整洁责任;二是对上述责任区发生的违反市容环境卫生管理秩序的行为,违法行为人应受相应处罚,但一些行为如停车、吊挂、堆放等问题发生在单位、社区产权内部区域的,属于内部管理事项,不在行政处罚范围;三是对于管理责任人“不履行环境卫生保洁责任”进行处罚,对此应理解为“不履行市容环境卫生保持整洁的管理责任”,而针对“管理责任”能否处罚值得商榷。同样依据行政相对人确定的一般原则,以及“存在法定义务——违反法定义务——进行行政处罚”的一般逻辑,对包括市容整洁、绿化等领域责任区管理责任人的处罚判定,本文认为应按照违法行为与管理责任人的关系区分以下三种情况确定:(1)违法行为与管理责任人重合或直接关联:如果是两者身份重合,一些属于责任人法定义务范围事项,如物业公司未按规定设置垃圾收集容器、保持垃圾房和收集容器正常使用和清洁卫生、自身破坏绿化等,这时管理责任人也即违法行为人须接受处罚;或者直接关联,由于管理责任人故意放纵监管甚至协助他人违法行为发生,可以同时处罚管理责任人。(2)管理责任人正常履职:对于一些在责任人正常履行管理职能前提下在责任区发生的违法行为,管理责任人需及时告知相关部门依法处理,这时不宜对管理责任人实施处罚。(3)纯管理事项:对于一些不属于处罚范围的管理事项,不论是否属于管理责任人的过错,均没有依据对其实施处罚。

4.共享单车无序投放行为处罚对象的确定

就宁波而言,目前尚未出台互联网租赁自行车相关管理办法,管理手段较为欠缺,出现了因无序投放挤占公共道路设施,影响城市秩序和形象等诸多实际问题。在执法介入过程中,主要调查违法事实和违法主体,由于是互联网企业,涉及线上线下的经营行为,所以在对违法主体进行认定时,首先查明该单车所属的互联网运营企业对单车租赁线下的投放管理运营模式:该互联网运营企业安排公司内部下属机构实施单车的投放管理的,该互联网运营企业为处罚对象;该互联网运营企业安排公司下属分支机构实施单车的投放管理的,如果该分支机构有独立财产独立核算经营的,该互联网运营企业和该分支机构均可以作为处罚对象;该互联网运营企业通过协议方式将单车租赁线下的投放管理交与属地独立的第三方公司的,该第三方公司为处罚对象;该互联网运营企业通过雇工方式将单车租赁线下的投放管理交与雇工管理的,该互联网运营企业为处罚对象。

总之,行政处罚对象的确定是基于行政法律关系­——行政相对人——相对人行政法律责任构成基础上去认定的这么一个动态的求证过程。它包含了法理、规范、事实和价值相统一的认知体系。这一过程的实质就是行政主体对违法事实进行适法性判断,求证出相应的法律责任及其责任主体,从而确定具体的处罚对象。(作者:鄞州区综合执法局 吴素芬   宁波市法制办选送