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南通濠河与衢州信安湖立法比较之思考
来源:衢州市 发布日期:2018年03月02日 浏览次数: 字号:【 分享到:

衢州市信安湖立法考察小组赴江苏省南通市开展学习考察。此次学习考察的目的是借鉴学习《南通市濠河风景名胜区条例》(以下简称《濠河条例》)起草、审核及实施情况相关经验。考察小组实地考察了南通濠河风景名胜区,与南通市法制办、城建局及濠河风景名胜区管理处有关负责人进行了座谈交流。现就有关情况报告如下。

一、 南通濠河与我市信安湖情况的异同

(一)相似点:

1、二者核心保护区范围均位于城市中心。

2、二者保护的主体均为河流。

3、二者的保护均涉及河流的景观开发、利用与保护。

(二)不同点:

1、两者的定位不同。《濠河条例》定位是对风景名胜区的保护,侧重风景区保护,而其中水质因素是考量风景区优劣的重要指标之一;信安湖立法定位则是侧重对信安湖水质保护、水利防洪、水运通航,兼顾旅游开发等。

2、二者水系的特点不同。濠河属于护城河,整个水系均位于老城之中,周边被大量的历史建筑所包围,而且建筑与水系紧密相连,之间没有相应的缓冲区域,濠河更类似于我市的南湖、斗潭河;而信安湖虽位于我市新老城区之间,但信安湖从属性上仍属于截流衢江而形成的一个人工湖,具有流域性质的特点,其水质、水量等受上游影响较大,而且衢江也属钱塘江的上游,担负着“一江清水送下游”的重任。

3、二者保护的范围也有不同。虽说二者保护的核心区均在城市中心,然信安湖保护范围除了核心保护区外,还有范围逐步扩大的湖域保护区和信安湖保护区等范围概念,因此,信安湖的保护不像濠河是仅限城市护城河水域的保护,信安湖的保护是流域保护,牵涉上下游,面积更大,情况也更为严峻与复杂。

4、二者在水质的控制能力上差别巨大。南通位于长江下游与东海之滨,其天然的地理位置能让南通濠河始终避免涝旱之困和水质恶化的风险,长江和东海成为其天然的水量和水质调节器;而信安湖是衢江上的一个人工湖,其形成是基于航运和水利防洪,其水量、水质受制于上游及周边环境,且周边无其他水系可以引流贯通调节,因此,必须加强对上游和周边污染物排放的管控。

二、《濠河条例》给我市信安湖立法的启示

(一)基于二者的共性,《濠河条例》可供参照借鉴的部分

1、关于信安湖保护区的范围规定。可以借鉴《濠河条例》第三条作灵活、笼统规定,即“范围由市政府规定”,避免因需要而对信安湖保护区范围作调整而修法的问题出现。

2、关于信安湖管理体制的设置。濠河风景区是由专门设立的濠河风景名胜区管理处来统一负责管理与执法。考虑到我市目前已设立了信安湖管理处的现状,建议可由信安湖管理处来实施日常管理,如人员紧缺,相关服务职能可以外包,而保护区内的行政执法仍由各部门依法依职权开展。但如条件允许设立一个统一的综合执法管理机构是最佳选择。

3、信安湖在坚持永续保护的前提下,应适度开发利用。南通濠河始于五代十国,即后周显德五年(公元958年),濠河风景区汇自然景观和人文景观于一身,濠河保护与开发利用并举,提升了南通的知名度。与此相同的是,信安湖是衢州的“金名片”,我们立法既要保护信安湖,也应在立足保护的前提下,充分利用信安湖的自然和人文景观来打响衢州旅游。作为立法应有前瞻性,必须以若干条文形式对信安湖的开发、利用等事项作出规定,以便更好地保护信安湖。

4、制定信安湖保护规划,以规划先行的方式来杜绝对信安湖的野蛮开发利用。可以仿照南通将信安湖保护区等规划纳入城市总体规划,并通过备案形式上报市人大常委会,建立公民、单位、政府、人大四位一体的规划保护监督模式。

5、坚持问题导向明确各部门职责,避免部门推诿。《濠河条例》在充分调研的基础上,围绕濠河风景区存在的具体的管理难点,在条文设计上以重点明确各部门职责为指引,明确了部门职责,避免了部门间职能“打架”现象的发生,这一点,信安湖立法也应充分吸收借鉴。

6、坚持民主立法,充分发挥立法基层联系点作用,问法于民接地气。《濠河条例》在起草过程中充分吸取了12个基层立法联系点的意见建议。我办也已于近期在六个县(市、区)设立了12个基层立法联系点,接下来,我们也可让这些联系点充分发挥作用。

7、编印融合衢州本地元素的条例图解读本,寓法条于图画,通俗易懂、朗朗上口。《濠河条例》颁布后,南通人大及濠河管理处专门编印《图解读本》,将条例中重要的内容结合本地的民间画,寓法于图,提升了条文的可读性、普及性。对此,我们也可结合我市的特点,以诸如余东年画、快板等形式包装提炼条文,以增强条文的普及性。

(二)基于二者的差异化特点,信安湖立法应有个性化或超前性的考虑

1、信安湖保护应以水质保护为核心与灵魂,以区别濠河风景名胜区保护定位。管理的重点在于上游以及流域范围的工业、农业与居民生活污染的管理、防控,因此,条例应用较大篇幅对水质保护作明确规定。

2、管理与执法相对分离,部门分别执法与建立协调机制相结合的管理执法模式。与濠河管理处一家统一执法方式不同,基于我市目前现状,因出台一部条例而成立一个机构等并不现实,故我们目前采用的模式与南通有所不同:管理上,以信安湖管理处为主,部分服务项目可以外包;执法上,由各部门分别依法、依职责履行;协调上,应成立一个由市长或常务副市长担任组长的信安湖管理委员会来协调管理保护中涉及的重大、疑难事项。

3、信安湖保护在着眼保护水质的基础上,条文设计应科学合理、兼顾各方。比如,现有条文规定了“新增用于观光游览等经营服务的船舶,应当使用电力、天然气等符合国家标准的清洁能源。”这一规定的目的是为了保护信安湖水质不受燃油污染,然而信安湖毕竟还有水运通航的作用,如果作此规定,要求通航时的客、货轮使用清洁能源并不现实。另外,现有条文对信安湖的开发、旅游的规定较少,较难与我市近期提出的“一岛一湖一城一市”的城市核心圈层规划相呼应。

4、信安湖及周边应实施规划管控建设、开发。在信安湖保护区内,可以仿照西湖的建设管控模式,杜绝一切不必要的基础设施及房地产开发影响信安湖整体景观。信安湖保护区,尤其是核心保护区范围内大部分属于未开发利用的土地,这与濠河两岸建筑林立的情况完全不同,因此,我们应当充分利用未开发的优势,规划在前、管控在先,将信安湖真正打造成衢州的“西湖”。

三、对当前信安湖立法的其他建议

(一)对禁止垂钓与游泳作谨慎评估。此前,市水利局通过媒体向社会公示拟在信安湖实施禁渔制度,引起了社会公众的普遍关注,反对和赞成的人均有之。因此,在信安湖立法中是否全面禁止垂钓与游泳或者如何科学划设禁止垂钓与游泳时间、地域范围,应在充分征求公众意见基础上,寻求社会意见的“最大公约数”。

(二)附图应坚持规范性和准确性。由于起草单位将附图作为单独一条,因此,该附图也是该法规的正式条文之一。因此,应当借鉴规划部门的附图标准和要求来设计。如果对附图的准确性无把握,也可将附图条款删除。

(三)与我市的其他地方性法规妥善作衔接。应处理衔接好信安湖立法与已施行的《衢州市城市市容和环境卫生管理条例》和正在起草的园林绿化条例间的关系,尽可能做到相类似的条文不重复,并注意平衡各部法规中危害程度相当行为的处罚种类、幅度等问题。(作者:衢州市法制办立法处 汪颖飞,衢州市法制办选送)