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加强基层综合行政执法规范化建设的对策研究
来源:湖州市 发布日期:2018年01月04日 浏览次数: 字号:【 分享到:

2016年,省委省政府统一部署深入推进综合行政执法改革,随后各地市纷纷开展落实,推行综合执法改革、执法重心下移、构建基层执法体系等各项举措扎实有力、稳步推进。一系列改革举措催生出新的执法形态,乡镇、街道等基层综合执法基层中队成为综合行政执法工作的主要组织形式。推进基层中队执法规范化建设有利于构建和谐的干群关系,对提高执法高效率、实现执法公正、提升政府公信力具有重大意义。

一、基层中队执法规范化建设现状

近年来,在部门大力探索执法体制机制建设的大背景下,执法规范化建设较以往更被重视,执法活动也更加科学、透明、规范。但经济迅速发展及复杂社会环境导致执法压力骤然增大,新问题、新矛盾、新焦点不断涌现,给执法部门带来新的压力和挑战,也使执法规范化建设呈现出新的特征,凸显出一些问题亟待解决。

(一)执法人员力量薄弱。目前,执法人员自身力量不足是制约执法规范化建设的主要瓶颈。主要表现在三个方面:一是专职法定人员落实不到位。现实中,基层中队法定执法人员非常紧缺,导致多数执法工作很难到位。如《处罚法》对执法人员法定要求“不得少于两人”,但部分基层中队中仅有两名甚至一名在编人员,无法满足规范执法的要求。再如,有关政策要求每个基层配备一名法制员也很难实现。办案人员“人少事多”导致不能全面开展工作,“重实体、轻程序”、“重内容、轻形式”现象不足为奇。二是执法人员自身素质有待进一步提升。目前,基层执法人员自身在思想理念、业务能力、程序意识等方面还比较薄弱,需要全面提升。如为民服务的思想定位缺失,很多办案人员旨在办案,不在解决问题,不注重办案方法;业务上不精通,习惯于打哈哈,敷衍了事,缺少系统培训和教育。三是大量协管人员协助执法存在问题。聘用协管人员是在编人员严重不足与现实大量案件亟待解决之间的一种无奈选择,采取招用或劳务派遣等形式配置的协管人员带来了许多问题,其自身队伍建设也是当下的一个难题,需要花大力气进行规范和管理。

(二)硬件设施保障不足。近些年,全市执法系统装备保障虽有提升,但从部门横向比较来看,综合执法系统硬件保障仍是一块短板,与其他部门相比,在设施更新,财政保障、信息化程度等方面相差较大。主要表现在:一是从执法设备来看,执法车辆数量少,公车改革后,综合平均要40余人配备一辆执法车;专用执法摄像机、录音笔、扫瞄仪、红外线测距仪、电子监控等信息化设备紧缺,无法保证特定执法活动全过程记录;安全检查设备、应急报警装置老化、缺失,急需更换添置。二是从办案场所来看,办公场所拥挤,存在部分基层中队与其他单位合署办公情形,而独立配备办公用房的基层中队,办公场所面积小,无法划分功能区,且多数未设置独立执法办案区,执法办案干扰大,导致办案效率低下。三是从信息化程度来看,有些单位虽已建立网上办案系统,执法记录仪、定位仪等设备也逐步配齐,但并未能充分有效发挥,借助科技手段执法能力有待进一步提升。如网上办案系统,个别基层中队因为电脑配备不到位而无法正常使用。无人机、移动抓拍等先进科技设备,则基本尚未配备。

(三)执法行为失范。执法行为代表政府部门整体形象,对政府公信力造成直接影响。当前,基层中队执法主要存在裁量权滥用、程序不规范、执法松散等失范现象。滥用裁量权现象比较严重。赋予行政机关自由裁量权是目前的一种普遍现象,有其内在合理性和客观必要性,但上位法缺失、执法水平不高、执法素质低下等问题容易导致过度使用自由裁量权,造成权力滥用。如同案不同罚现象,对违法建筑,有的既拆又罚,有的只拆不罚。程序不规范问题未彻底扭转。近年来,基层执法程序规范化虽然得到较大提升,但与现代法治理念高标准、严要求仍有不小差距。比如,程序顺序颠倒,如处罚告知书与决定书同时下达,剥夺当事人陈述申辩权利,违反“先告知、后处罚”法定程序。又如超越法定时限,部分案件未在法定时限内办结,出现久拖不决现象。执法方式不够规范。执法人员在用语规范、文明举止等方面还需要进一步提升;“处罚与教育相结合”的执法原则落实不到位,对违法行为的性质和危害后果不能灵活运用执法方式;对违法当事人的教育、说服、劝诫不够;执法活动运用先进执法设备的能力水平不够高。

(四)应急管理缺失。突发事件应急管理是基层中队执法规范化建设的重要内容。当前,全系统在应急管理方面存在经验不足、规范缺失等突出问题。主要为:一是应急应变能力不足。执法人员面对突发事件缺乏基础知识、协调能力和快速处置能力。目前,全市综合执法系统在突发事件应急管理方面缺少系统化、正规化训练,缺乏相应的制度规范和处置标准,执法队员普遍年轻化,缺乏一定的经验。二是应急管理机制不健全。应急管理处理的核心是及时采取有效的手段和措施,引导能量的释放和社会张力的缓解。突发事件处理预案,健全的处理机制是处理紧急事件的基础,但就目前而言,全市未建立统一的应急管理机,存在管理不协调、应急个案化等问题。

二、影响基层中队执法规范化建设的内外成因

基层中队执法规范化建设是一项长期艰巨的任务,只有进行时没有完成时。如何有力规范执法规范化建设需要深挖背后成因,求因破难,规范发展。通过对执法实践的分析总结,主要体现在以下方面:

(一)管理体制机制不畅

主管部门模糊不清。长期以来,中央层面未明确综合执法主管部门,导致地方缺乏上级宏观指导,给执法工作的执行、监管、考核带来很大困难。综合行政执法改革后,中央也只明确省以上住建部门为其主管部门,而对于市级主管部门仍未明确,这对全市统一执法规范带来了不便。层级监管模式导致监管不实以我市为例,基层执法工作属市、县(区)执法局和属地政府双重领导模式。即基层执法机构受市、县级综合执法机关和当地政府双重领导,基层执法机构在业务工作上接受市、县级部门领导,日常管理以当地政府为主。事权改革下放后,基层执法机构脱离了市、县级执法部门的直接指挥、督察和考评,产生了权力地方化、地方利益化、执法队伍“家丁化”的现象,制造了“监管真空”。人事管理混乱。双重领导模式带来了人员管理问题。执法人员划转到基层单位后,部分单位对综合执法编制未能做到专编专用,跨单位混岗现象仍十分普遍,加剧了执法人员力量不足的现状。另一方面,编随人转的管理现状,导致执法人员因不满足省规定的“在行政执法机关编制内”的条件,无法申领执法证问题突出。

(二)执法人员水平参差不齐

基层队员执法素质直接决定执法规范化建设水平。我市基层执法队伍执法人员来源比较复杂。客观上,非法律专业的非科班执法人员的法律素养普遍不够高,不可避免地存在各种执法不规范现象,并久积成习,难以转变。具体表现为:部分基层执法人员存在执法责任意识差、唯我唯利等思维方式,重实体、轻程序,重结果、轻过程,执法行为貌似合法,实则经不起分析、推敲。一些基层中队领导缺乏大局意识和政治敏感性,有本本主义、教条主义倾向,在执法过程中不考虑社会背景、不顾及公众感受,难以获得广大公众的的认可和支持。甚至还有少数基层执法队员立场不够坚定,在执法中容易被金钱、权力所诱惑,被人情所困扰,导致人情案、关系案等违法违纪行为的发生。因此,执法队伍构成复杂、执法人员素质良莠不齐成为影响基层规范化执法的一大问题。

(三)缺乏有效的监督机制

基层执法中不规范现象的发生,究其最根本在于对行政权力行使缺乏深刻的认识和有效的监督,权力和责任不对等。从目前情况来看,系统内对基层执法的监督方式和渠道都有待完善。在立法监督方面,自执法队伍成立以来,尚无全国性的统一部门立法,其执法规范都由地方政府自由考量的确定,随意性较大。在内部监督方面,虽建立有监督考核类制度,但主要集中于对执法人员的日常业绩考核,不能发挥实质性效果。类似执法过错责任追究制度,现实适用少之又少。在社会监督方面,部分政府信息公开存在着“更新不及时”、“公开渠道单一”、“公开的信息群众不关注、群众关注的信息不公开”情况,监督效果收效甚微。

(四)不当执法环境影响。一是领导意识影响。地方政府长官意识的干预,是影响基层执法工作的正常开展的重要因素之一。现实中,部分领导干部政策意识强烈,法治意识淡化,对规范行政执法造成一定影响。如在违法建设案件查处中,经常遇到属地政府强烈要求拆迁进程而影响案件程序不规范,进而执法案件败诉现象。二是人情因素干扰。我国历来的人情社会给执法活动带来不小影响,执法人员不可避免地要受到其干扰。现实中,经常会遇到自己亲朋好友和社会关系人员求情,对案件造成不当影响。在强大的人情因素的左右下,一些执法人员忘记自身职责,失去理性,拘私枉法,降低了基层执法的公正性和公信力。

三、加强基层中队执法规范化建设对策建议

“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”基层执法规范化建设是综合行政执法队伍整体建设的核心,是“纸上的法”得以付诸实践的关键。推进执法规范化建设必须要精准找出短板、审症求因、对症下药、不断改革创新、多措并举,力争跑出执法规范化建设加速度。

(一)强化标准化管理,在制度标准和行业规范上着力。

全面厘清执法工作现有各类制度规范,进一步构建完善全市综合执法制度体系,为有效破解部门管理体制不畅、基层属地化管理矛盾、人员在位不在岗等问题提供制度标尺。统一基层建制标准。根据现有上级文件,结合各基层中队的实际情况,因地制宜合理配备正式在编职数,确保人员配齐配强,使人员数与任务量相匹配。以开展小城市培育试点为契机,探索建立基层执法人员配备机制改革试验区,有效破解人员不足问题。统一办案操作规范。制定完善首问首接和热线派遣快速处置制度,明确案件第一接触人相关职责。研究制定行政处罚、行政强制、涉案财物处理、重大疑难案件的集体讨论制度。探索制定行政执法协作配合以及案卷档案管理工作细则和以规范执法行为举止为目标的执法礼仪规范。统一自由裁量权基准制度。依据上位法律规范和自身权限,将涉及弹性裁量条款的模糊概念再具体、再明确,制定综合执法自由裁量权评价使用标准。进一步限制自由裁量权使用,规范其范围、种类、幅度,最大限度把控基准裁量尺度,力争从源头上防范与杜绝徇私枉法、滥用职权等行为的发生。统一执法应急管理制度。制定处置常见应急要情操作程序、处置阻扰依法履行职务的操作标准。建立重大敏感信息实时上报和妥当处置制度,明确处置主体、落实处置责任。针对舆情回应、水务、燃气和环保事件等重点领域和关键环节建立统一的程序标准和应急预案,健全应急管理机制,提升基层处置应急突发事件的能力和水平。

(二)严格执法管理,在完善执法督查考核体系上着力。加强监督考核、完善监督管理是推进基层执法规范化的有效手段。一是严格执法考评。把执法质量考评作为衡量执法绩效的主要标准,通过考评监督推动执法办案规范化。推行执法办案积分制管理,激发执法队员办案的主动性和积极性。坚持日常考评、阶段考评与年度考评相结合模式,强化对重点环节、执法能力等情况的考评,将执法质量的高低作为年度绩效考评重要依据,与基层评优受奖、职务升降紧密挂钩,实现执法质量考评工作动态化、全程化、科学化。二是创新评查方式。完善执法质量考评指标体系,科学设立质量与效率、效果并重的评查体系。以推广“双随机”抽查制度为契机,探索建立科学、有效、管用的评查机制。针对当前一些领域存在的检查任性和执法不严等问题,通过“随机抽取检查对象、随机选派执法人员”的方式,倒逼执法人员自我提升执法能力水平,促使事中事后监管依法有序进行。三是强化法制监督。充分发挥法制部门“主导”部门的作用,加强对案件审核把关,积极承担“质检”职能,及时发现和纠正执法问题,指导规范基层办案。落实重大行政执法决定法制审核制度,全面推行行政许可办件、行政处罚案件、移送刑事司法案件由法制部门“统一审核、统一流程、统一出口”制度。四是完善多渠道监督机制。加强行政机关内部监督问责力度,严格执行《浙江省行政执法过错责任追究办法》,强化执法机关依法履职责任。加强执法监督责任追究方面的立法,结合当地行政执法实际先行先试,以地方立法弥补法律缺位。加强社会监督,推行特邀行政执法监督员制度,选聘人大代表、政协委员、专家学者、律师、企业代表、媒体工作者作为监督员参与执法监督,鼓励以多种形式参与对执法不规范行为的监督和举报。

(三)创新方式方法,在规范执法行为活动上着力。执法规范化建设,制度是基础,机制是核心,人才是关键。坚持把提升执法队员依法履职能力作为规范执法行为、深化法治建设的基础性工程,多措并举,常抓不懈。一要重理念养成。树立规范执法意识,让高质量执法深入到执法人员心中。加强基层执法队伍法治理念教育,树立“宪法法律至上”理念,摒弃特权观念和部门保护主义思想,把维护社会稳定、纠正违法行为与保障人权有机统一起来,将严格执法与热情服务、提高办案效率有机统一起来。二深化教育培训,以行政执法工作为载体,开展法制讲座、技能比武、知识测试等专项活动。以教育培训为抓手,全面提升执法人员能力水平,落实执法工作例会、典型案例评析会、案卷集中评查会、执法业务专题课等“三会一课”制度。三强化演习演练,建立定期实战演练制度,每年安排一次以上的专门演习演练,检验执法队员的实战操作水平,及时查找短板,有针对性的强化演练,将规范和标准转化为战斗力,升格为职业习惯。四培育典型带动。发挥基层先进典型的示范带动作用,引导执法队员以“榜样”为镜,注重在各执法领域培养创建市—县—乡镇三级执法示范单位,及时总结推广示范单位经验,培育各级执法标兵,鼓励执法人员自觉“对标”,引导队员推进执法规范化建设。五是加强信息化应用。以乡镇“四个平台”建设为契机,充分借助现代各类科技,利用“互联网+”构建智能执法、信息共享网络平台,建立以全程监控为核心的执法管理系统,实现各种信息的综合关联应用。注重执法人员信息化执法培训,确保执法队员熟练掌握、规范应用所有执法信息系统。

(四)加大执法投入,在保障执法活动正常运转上着力。加大基层执法工作人、财、物投入力度,确保基础软硬件设施齐全,使得“人尽其才”、“物尽其用”。提高执法经费保障。加大执法工作经费投入,多渠道筹集资金,促使资金向基层中队倾斜,为基层执法人员的执法活动提供充足的经费。配齐配强硬件设施。加强单兵装备和执法设备配备,严格执行标准用房内部设置规范,规范办案场所规划建设,加强安全检查设备、应急报警装置更新,推动硬件设施改造升级。强化科技智能支撑。以推动智能执法方式为抓手,标准配备电脑、摄像机、录音笔、扫瞄仪、红外线测距仪、电子监控等信息化设备,提升科技含量,逐步添置无人机、移动抓拍等先进科技设备。强化协管人员待遇保障。加大投入,推动协管人员管理体制机制和薪酬制度创新改革,破解资金来源不足问题,探索建立协管人员晋升管理机制,确保协管人员基本生活福利待遇。(作者:湖州市综合行政执法局 张金晶 ,湖州市法制办 吴青华  湖州市法制办供稿)