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宁波市2017年度行政执法案卷评查有关问题的思考
来源:宁波市 发布日期:2017年12月15日 浏览次数: 字号:【 分享到:

行政执法案卷评查制度,在执行落实《法治政府建设纲要(2015-2020年)》,加强行政执法体制改革,规范和监督行政执法行为,建立和完善行政执法评议考核机制,落实行政执法责任制,推进依法行政,提高行政执法人员素质,培养依法行政观念,发现纠正违法行为等方面具有深远意义。

2017年73日,宁波市下发了《关于开展2017年度行政执法案卷评查工作的通知》(甬府法〔201720),在市级行政执法机关和县(市)区政府全面开展了2017年度行政执法案卷评查工作。评查范围为2016年61日至2017531日期间,各区县(市)政府教育、交通两个执法领域和市级行政执法部门已办结的行政许可案卷、行政处罚案卷和行政强制案卷。各区县()政府、各行政执法部门高度重视行政执法案卷评查工作,认真研究部署,全力抓好落实。各行政执法部门都相应成立了由主要领导或分管领导任组长的案卷评查工作领导小组,使案卷评查工作有领导抓,有机构管,有专人办,确保评查工作落到实处。

一、基本情况

(一)认真开展评查,提高工作质量。我市案卷评查工作采取各部门自查,市法制办重点抽查的方式进行,整个评查工作分为安排部署、案卷自查、抽查和整改提高4个阶段。从评查情况看,各地、各部门采取有力措施,扎扎实实开展了自查自评。在自查自评阶段,共有453个部门、单位对53662份案卷(行政许可31731卷、行政处罚21931)进行了自查,并形成了自查报告,认真总结了本部门在办理行政执法案件方面的主要成绩、存在问题及改进意见和措施。特别是市文广新闻出版局、市交通委、市卫生和计生委、市市场监督管理局、市教育局、市公安局、市人力社保局、市住建委、市安监局、市气象局及慈溪市、余姚市、江北区、北仑区、奉化区等单位在自查自评中,找出了行政执法活动中的一些细节问题,并对存在的问题进行了认真梳理,进一步规范了行政执法行为。2017年8月29日,在各地、各部门自查自纠的基础上,市法制办从市本级各部门和区县(市)报送的3754份行政执法案卷目录中,随机抽取171份案卷(行政许可101卷、行政处罚66卷、行政强制4卷)进行集中评查。为提高案卷评查质量,我市专门成立了案卷评查小组,采取抽查执法案卷、分组交叉互评、专家评定(邀请市政府法律顾问、市特邀行政执法监督员和市、区县(市)法制办及行政执法部门业务骨干参评)、评查结果反馈、优秀案卷展示方式,从不同角度发现案卷中存在的问题,提高行政执法案卷评查质量和效果。在抽查中发现,绝大部分案件做到了实施主体合法,认定事实清楚,证据确凿充分,适用法律法规依据准确,程序合法和档案整理规范等要求,整体质量有了明显提升。但也有一些单位存在行政执法力度不够,如:市经信委、市民族宗教局、市司法局、市商务委、市人防办、市气象局等单位全年无行政处罚案卷。

(二)强化工作措施,加大整改力度。在开展执法案卷评查工作中,我们要求各地、各部门对评查中发现的问题及时进行梳理汇总,在区分共性和个性问题的基础上,从思想认识、制度机制、监督体系等方面,认真分析问题产生的原因,研究制定整改措施,将整改贯穿于案卷评查活动的始终,并对各部门进行长期跟踪检查,促其不断进行整改和完善。各地、各部门通过统一执法文书、完善执法程序、制定评查制度等方法,及时研究落实整改措施,规范执法行为。据统计,各地、各部门在自评基础上,采取78条有力措施对存在的问题进行了整改。市商务委针对评查中发现的问题,认真梳理分析,主动查找原因,对照评查标准,结合工作实际,采取切实有效的措施认真加以整改。并不断完善内部运行机制,优化行政执法案卷评查制度,将评查活动作为推进依法行政的重要工作来抓,认真做好行政执法案卷的立卷和归档工作。市公安局以“发现问题不是目的,解决问题才是根本”指导思想,根据案卷评查情况认真落实整改工作。对各单位评查中发现的执法问题,要求立即制定整改措施,认真加以改进改;对需要对原案件作出新的处理决定的,要求严格按照相关法定程序进行;对发现存在执法过错的,要求查明相关民警的责任,严格落实责任追究制度。同时,还把案件评查作为“执法示范单位”和“十佳办案能手”评选的重要标准,对通过案件评查发现的办案质量高的民警,予以表彰,作为先进典型予以宣传培养。市文广新闻出版局把整改工作作为提高执法办案水平的重要举措,召开了由执法总队和许可审批等职能处室人员参加的会议,通报省案卷评查反馈情况,对存在问题进行一一剖析,同时加大系统内执法案卷评查力度,改进评查方式方法,将平时评查与定期评查相结合、集中评查与灵活抽查相结合,扎实推进案卷评查整改工作。市国土资源局针对此次发现的不足,进一步强化依法行政理念,完善行政执法行为,既要依法积极履行职责,及时查处违法行为,又要严格规范具体行政行为,严格遵守行政执法程序,防止越权执法,正确适用执法依据。切实做到有法必依、执法必严、违法必究,使行政执法工作迈上新的台阶。市司法局及时整改问题,完善了行政执法案件办理内部运作机制,建立了行政执法人员办案质量责任追究制度和执法档案管理制度,进一步加大对执法人员的培训力度,切实提高行政执法水平。

(三)严格评议考核,落实工作责任。为了防止行政执法案卷评查工作评而无果,流于形式,我市高度重视对评查结果的有效利用,努力实现评查效用的最大化。一是结合省行政执法案卷评查工作,对评选出的优秀案卷列入我市本年度“优秀行政许可案卷”和“优秀行政处罚案卷”侯选范围。对评选出的“优秀行政许可案卷”和“优秀行政处罚案卷”给予通报表彰;对案卷质量不高、不重视案卷评查工作的执法部门进行通报批评,调动各地、各部门对开展案卷评查工作的积极性和主动性。二是将行政执法案卷评查与法治政府建设考核评价工作结合起来,评查结果作为我市2017年度法治政府建设考核评价的依据之一。

二、工作成效

(一)行政执法人员执法能力不断增强。各地、各部门把开展行政执法案卷评查工作作为加强执法人员学习培训的有力抓手,如市安监局针对安监系统行政执法人员变动大的特点,采取多种形式,开展安全生产法律知识和专业技能的培训。每季度召开一次由各县()区分管领导及大队负责人参加的行政执法研讨会,共同探索行政执法中难点热点问题,有力地促进了行政执法工作的开展;市财政局(市地税局)强化税收业务培训,提高稽查干部业务水平和工作能力,继续推进说理性执法文书的使用,完善税务行政执法说理制度,提高行政处罚案卷整体质量;市环保局通过各种途径强化环境监察人员的业务和法制培训工作,加强新法的学习,掌握新法的精神,进一步提高对法律条文的理解运用能力和业务能力。并开展各项交流活动,注重在工作实践中积累执法经验,探索执法技巧,提高执法水平;市商务委开展执法业务研讨和案例评析会,交流探讨案卷存在的问题和办案心得体会,提高办案人员适用法律法规的综合能力。市国土资源局组织对各县(市)区进行主题为土地利用管理政策与实务的业务培训,主要包括土地利用管理面临的形势和主要任务、土地供应政策与实务、土地资产管理政策与实务、建设用地批后监管政策与实务、土地利用管理事项标准化解读等内容,以提高理论知识和执法水平。通过各种形式的学习、培训,我市行政机关的行政执法人员执法理念日益更新,更加注重行政处罚的教育、预防功能,推行人性化执法,因执法不当和错误执法引起的纠纷明显下降,行政乱作为、不作为等现象基本得到杜绝。

(二)行政执法案卷质量明显提高。通过连续14年的行政执法案卷评查工作,我市各级政府和各行政执法部门办理的行政执法案件质量比以往有了明显提高。主要表现在:一是行政执法的证据收集更加完整、系统。多数执法部门在行政执法过程中收集的证据比较全面,种类较多,能够完整反映行政执法的事实依据。二是行政执法的程序更加完善。实施行政处罚能够按照立案、调查取证、审查、告知、决定、送达、执行等法定程序进行;实施行政许可能够在法定期限内受理申请、作出决定。三是法律依据的适用更加准确。行政处罚案卷基本做到了适用法律条、款、项、目正确;行政许可项目均在市政府公布的项目范围内,许可的依据均是现行有效的法律、法规或国务院决定。四是案卷管理更加规范。案卷做到了一案一卷,案卷封皮、文书资料统一规范,卷内目录齐全。

(三)制度建设进一步加强。各行政执法部门认真履行行政执法工作职责,从行政执法环节的制度入手,积极探索,大胆创新,有效提高了行政执法活动的透明度、行政决策活动的民主化、法制化,较好地保障了行政管理相对人的合法权益。市财政局(市地税局)针对会计从业资格全面实行考试制度及会计从业资格证书申领现场即办的实际情况,对考试合格后领证的办事流程进行了优化。启动了免填单服务,并实行了申报资料的电子档案采集,:在办理会计从业资格领证时,不再需要填写申请表,在办理完成后由管理系统统一打印“准予行政许可表”、“会计从业资格信息采集表”等,由申请人或代理人复核确认签字后生效。同时不再要求申请人提供各类证明材料的复印件,所提供的证明材料原件经工作人员审核验证后直接扫描到专用管理系统中作为电子档案保存;市海洋渔业局制定了《关于建立完善行政审批服务内部沟通协调机制促进行政审批提质增效的通知》和关于进一步加强行政审批管理工作的通知》,提出了行政审批工作的目标任务,明确了审批事项办理方式和内部办理流程、审批处与业务处室之间职责关系,规定了各项行政审批事项办理的内控时限,并建立实行行政审批工作月报制度。同时,还印发了《关于调整部分行政许可事项承诺办结时限的通知》,对部分行政许可事项的承诺办结时限进行再压缩,使行政许可事项的平均承诺办结时限由原来的11.75天缩短为9.46天,平均承诺办结时限再提速8.7%;市人力社保局将行政审批事项纳入行政审批计算机系统管理,实现了申报材料电子化、审批过程透明化、审批结果公开化,行政审批程序更加规范、统一,极大地提高了办事效率;市国家安全局认真执行《服务承诺制度》、《一次性告之制度》、《否定报备制度》等8项工作制度和《涉及国家安全事项的建设项目行政许可内部运作程序规定》,规范了窗口受理、后台勘查审批的工作流程,明确岗位职责,建立健全工作登记、记录和统计汇总等制度。同时,在规范操作程序的基础上,实施了电话受理、委托办理、现场办公、预约服务、特急件办理等服务形式,做到一次性告之、一次性选址勘查、一次性委托、一次性批复,全部审批项目均在承诺的4个工作日内办结;市公安局推行行政许可公示制度,将本单位的行政许可项目、办理程序、办理期限、受理部门、联系电话、所需材料等相关信息进行公示,便于群众了解、咨询和办理,确保了行政审批标准一体化、过程透明化、行为规范化、管理标准化。同时,采取“集中受理、统一管理”的模式,所有行政许可事项也包括非行政许可审批事项和行政服务事项全部进入指定地点受理发证,其中3项交通警察局车管业务的事项集中在市行政服务中心车管分中心办理,其它31项经文保支队、治安支队、禁毒支队、边防支队、消防局、交通警察局道路秩序业务的事项集中在市行政服务中心车管分中心办理,向企业和市民提供“一站式”、“一窗式”行政服务,并杜绝了在机关内部办公区域进行事项受理发证的“两头受理”现象;市住建委制定了《宁波市住房和城乡建设委员会行政审批工作考核细则》、《宁波市住房和城乡建设委员会行政审批制度》等7项行政许可管理制度,从行政审批运作规程、批后监管、责任追究和管理考核等方面作出详细规定,不断强化内部监督。另外,还制订了首问负责制、服务承诺制、绿色通道服务等22项服务制度,进一步强化行政审批服务与管理;市环保局制定《行政处罚电子处罚平台运行管理办法》,做到所有行政处罚案卷均录入电子平台进行流转,处罚程序和结果纳入市监察部门的监察,使行政权力得到有效监督,确保行政处罚的公平、公正;市司法局按照市审管办承诺办理时限提速30%的要求,缩短行政许可办件期限,对所有行政审批事项重新作出承诺,包括基层法律服务工作者执业核准的行政许可,办件时限为8个工作日,缩短了行政审批时限,提高了行政审批工作效率。

三、存在的问题

(一)行政许可案卷方面:个别案卷无行政许可申请材料书面收件清单;受理行政许可无内部审批程序或送达回证;个别案卷无受理凭证;对申请内容的实质审查还比较欠缺,许可审查笔录未在案卷中体现;复函内部审批表制作不规范,未引用法律依据;个别发文稿、审批运转单、流程单代替内部审批表;准予行政许可决定书适用法律依据不全,未引用到条、款、项,也无许可期限;送达回证无行政许可机关印章;个别电脑打印的文书未经工作人员亲笔签名或盖章;个别案卷归档不规范。

(二)行政处罚案卷方面:立案登记表制作不规范,无案由;个别立案超过法定期限;调查(询问)笔录中,执法人员提问针对性不强,询问不够全面、具体,笔录中未告知陈述申辩的权利,行政执法人员出示证件未经当事人确认;个别案件无调查终结报告;个别责令改正和行政处罚事先告知书无审批文书,发文稿代替审批表,行政处罚审批日期与作出行政处罚决定日期不一致,审批表未引用法律依据;个别行政处罚决定书说理性不强,处罚决定书救济途径未告知具体法院名称;责令改正复查情况未在案卷中体现;个别案件罚款未实行罚缴分离,行政处罚决定书未告知当事人到指定银行缴纳;结案报告负责人签署意见不全;送达回证未加盖行政执法机关印章。

(三)行政强制案卷方面:行政强制措施现场笔录缺少相关要素,现场记录过于简单;催告书未告知陈述、申辩的权利;申请法院强制执行超过法定期限; 送达回证和复印件证据材料制作不规范;案卷归档不规范。

四、对策与思考

(一)牢固树立依法行政理念。各地各部门要认真贯彻党的十九大精神,进一步落实《法治政府建设实施纲要(20152020)》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神,深入推进依法行政,加快建设法治政府。一是要牢固树立依法执法理念,坚持为民执法,依法维护公民、法人和其他组织的合法权益;二是牢固树立以人为本观念,坚持和谐执法,坚持处罚与教育相结合;三是牢固树立实体正义观念,坚持程序正义。严格按法定程序行使权力、履行职责,切实保障行政相对人的合法权益,保障其依法行使知情权、申辩权、听证权和救济权。

(二)完善行政执法案卷评查制度。针对执法案卷评查存在的问题,进一步提高对开展行政执法案卷评查工作重要性的认识,着力提高行政执法案卷评查质量。强化各级行政执法部门定期和不定期的自查工作,建立健全执法检查通报制度,加强督促整改力度,切实做到“以查促改、以改促进”,提高办案水平。同时,着重抓好影响案卷质量问题的整改自纠,健全事前、事中、事后监管的整改落实。开展优秀案例示范活动,建立行政执法案例指导,以点带面,规范执法行为,减少执法瑕疵,降低执法风险,提高执法案卷质量。

(三)建立健全案卷评查机制。按照省法制办《关于印发浙江省行政执法案卷评查工作办法(试行)等相关工作制度的通知》要求,建立健全行政执法案卷评查长效机制,积极探索行政执法案卷评查工作的新思路、新形式和新方法,不断完善行政执法案件办理内部运作机制,全面推行说理性文书,规范使用行政处罚自由裁量权。认真制作法律文书,将相关办案程序书面化,全面填写调查笔录、询问笔录、立案审批表、结案报告等,完善健全相关法律手续。

(四)加大执法队伍建设和执法培训力度。行政执法是行政机关工作的核心和重点,各级政府和部门都要充分认识加强执法队伍建设的重要性。通过行政执法体制改革,优化结构,整合力量,科学合理的分配行政执法职责,不断充实执法力量,提高行政执法人员素质。同时加强对执法人员的思想品德、法律素养、专业知识以及执法技能的培训,以确保执法效果、提高执法效率。(作者:宁波市法制办颜优平 宁波市法制办供稿