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浅析“先照后证”商事制度改革模式下的事中、事后监管
来源:温岭市 发布日期:2017年12月14日 浏览次数: 字号:【 分享到:

商事登记制度改革的实质是深化简政放权、转变政府职能,“先照后证”制度的推进,切实将“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”,推动市场监管部门由事前审批为主向事中、事后监管为主转变,监管手段由过去单纯依靠行政手段向综合运用行政、经济、法律、自律等手段转变。随着各地市场监管部门对“双随机、一公开”监管模式的探索应用,事中事后监管尽管取得了一定的成效,但也存在一些不容忽视的问题亟待予以重视解决。

一、商事登记制度改革后的转变

一是要加强事中事后监管。明确“照”和“证”衔接过程中行政职能部门的监管职责,加强登记后的监督和管理。按照“谁许可、谁审批、谁监管”的原则,划分行政职能和监管责任,避免出现监管“灰色地带”,切实解决此前“重准入、重管制、轻监管”而产生的各部门间职责不清、监管错位缺位等问题。

二是强化企业信用监管。重视社会监管与企业自律的作用。完善企业信息公示、经营异常名录、严重违法企业名单等制度,强化信息公示、信息共享、信用约束功能,建立失信企业联合惩戒机制,加大市场主体失信行为的成本,实现“一处失信、处处受限”,让信用创造财富。

三是要加强商事主体的自律作用。商事主体对申报内容和提交材料的真实性作出承诺。公司向社会公众披露依法应当公开的公司信息,并接受政府行政部门查询公司的相关情况。

二、事中事后监管当前存在的问题

(一)认识偏差有待消除

一是相关政府部门对改革存在认识误区。商事制度改革不仅涉及市场监管部门,还涉及环保、消防、文化等多个行政部门,实施“先照后证”改革需要各行业监管部门共同推进。办理营业执照的效率提高后,其他部门的后置许可证办理程序也要一并简化优化,提高办理效能。市场监管部门已将年检制度改为年报制度,但有些行业监管部门仍然要求市场主体提交盖有市场监管部门年检公章的营业执照副本,银行系统对基本账户的管理依然依赖市场监管部门的登记和年检。

二是部分市场监管干部对改革存在认识误区。不少干部还处于重审批的思维模式,而事中事后监管的手段还不够多,日常监管仍停留在“看、闻、问、查”等原始手段,依靠“互联网+”的创新监管方式还未形成体系,产生监管执法模式与新形势下市场监管执法要求不相适应的现象。

三是社会公众及市场主体对改革措施认识存在误区。年检制度改为年报制度,通过建立网上申报平台,由商事主体自助填报,极大便利了商事主体提交年度报告的自主性和便利性。但实际情况中,商事主体自主申报的自觉性不高,对年报制度的重要性认识不够,市场监管人员多次联系后未年报的情况依然存在。

(二)制度机制有待衔接

一是“先照后证”改革后的监管职责划分不清。商事制度改革的重点内容之一是将“先证后照”改为“先照后证”,遵循“谁许可谁监管,谁审批谁负责”原则,各部门各司其职,各负其责。但是,在实际工作中,依然存在工商部门与各许可审批部门监管界限难以厘清的现象,部门之间配合的紧密度不足。

二是“双随机,一公开”机制探索尚在路上。基层面临问责风险。市场监管部门实施“双随机”抽查的比例在3%~5%,而质监、食药监部门实施抽查的频次、比例由相应规章或文件规定,有的是根据实际情况确定,远超过工商部门的抽查范围。一线执法人员是否需要对抽查范围之外的市场主体承担监管责任,相关法规未予以明确。一旦抽查范围之外的市场主体发生问题,执法人员难以免责。

三是信用信息共享机制尚未完全建立。市场主体信用信息公示平台以市场监管部门经济户口为基础,统一归集、互联、共享银行、市场监管、税务、公安、审计、环保等部门信息,通过信息公示、信用约束等监管手段,充分发挥行政措施约束和市场双重约束作用。但目前受限于设施、配置、系统设计、数据标准等原因,并未实现真正意义上的信息互通、资源共享,导致合作不够紧密,协同监管机制落实不够。目前,跨部门、跨区域的部门间联合执法还处于起步阶段,失信联合惩戒机制未能实现部门间的全覆盖,难以形成“一处失信,处处受限”的惩戒效应。

(三)监管模式有待完善

一是基层干部理念与改革要求不相适应。一些基层干部队伍习惯于过去的工作方式,工作理念、思维方式固化,在当前职能划转、机构调整等新形势下,接受新生事物的主动性、实效性较弱,闯劲不足,对监管工作的落实到位产生了一定影响。

二是基层监管力量与监管难度不相匹配。“先照后证”改革后,市场主体准入门槛大幅降低,市场主体数量急剧增加,市场的监管难度、广度、深度也随之增加。基层监管力量薄弱,特别是面临人员老化、业务知识更新不及时等现状,造成检查人员少与检查对象多、监管要求较高和执法水平偏低的矛盾仍突出,导致基层适应“双随机”抽查制度存在一定困难。如何合理配置执法资源,借助其他部门及社会力量协同开展监管工作,成为今后面临的一大难题。

三是基层监管业务与全科监管需求有落差。“三合一”体制改革后,基层市场监管基本由原工商人员组成,原质监、食药监人员充实到市场监管分局的不足十分之一,执法力量有限难以完成大批量不定向抽查任务。从需要掌握的法律法规来说,从事两个以上部门的业务,需要熟练掌握20部以上法律法规和相关技术规范,一定时期内存在干部心理和业务能力不适应的情况,而在基层培养一批精通全业务领域的执法人员需要一定时间。如果仍然单靠市场监管部门唱“独角戏”“包打天下”的以往模式,很难将监管工作落实到位。以温岭市场监管局温峤所为例,能够充实到抽查人员库中的12名检查人员,原食药监的只有1人,原质监的没有。

三、对事中事后监管的相关建议

(一)加大宣传力度,深化改革认识。充分利用网站、微信、报纸等多种渠道宣传各项改革措施及推进步骤,提高社会公众和市场主体对商事制度改革的知晓率,通过实地采访、电话调查等多种方式了解社会公众和市场主体对商事制度改革的满意度,使社会公众和市场主体切实了解改革各项举措的深层意义,自觉作出合理选择。通过会议、业务学习、交流研讨、案例分析等形式,对各相关职能部门及干部职工就改革相关政策和新动态进行培训指导,深化改革认识,提高责任意识、业务能力和执法水平,以尽快适应事中事后监管的要求。

(二)加强队伍建设,提升监管能力。利用“四个平台”建设契机,探索形成网格管理员队伍发现线索、地方政府统筹调度、职能部门分工处置的长效工作机制。努力延伸监管触角,创新探索监管方式,在监管区域内构建由点到面、横向到边,纵向到底的监管网络,逐步完善市场监管工作的群众化、社会化体系,让监管效率事半功倍。同时加强技能培训,强化基层基础执法能力建设,积极开展涉及工商行政管理、食品药品监管和质量技术监督等业务知识的实务带教,加快培养基层干部一岗多能、一专多能的综合性人才,弥补市场监管人员业务缺失。

(三)厘清部门职责,凝聚监管合力。商事制度改革是一项系统工程,涉及部门多,影响范围广,只有相关部门互相衔接、有效配合,才能推进改革取得实效。各部门按照“谁许可、谁审批、谁监管”的原则,划分行政职能和监管责任,切实解决此前“重准入、重管制、轻监管”而产生的各部门间职责不清、监管错位缺位等问题。在此基础上,市场监管部门更要加强与各职能部门的横向协调配合,通过建立沟通协调机制,及时就日常实施监管遇到的问题进行协调,完善联合执法及联席会议制度,形成监管合力,避免因“宽进”造成监管缺位现象。

(四)明确监管范围,树立执法公信。一方面科学确定“双随机”抽查范围,进一步完善“双随机”抽查实施细则。制定操作性更强的抽查清单,细化抽查项目,明确抽查依据、抽查主体、抽查方式等,既便于基层统筹安排、有机整合、分步实施,又能有效减轻检查者和被检查者的负担,降低基层监管的风险。另一方面明确抽查负面清单制度,做到清单外无检查、清单外可免责。据此,除依据投诉举报及突发事件检查外,执法部门不得再下达清单之外的检查任务,杜绝任性检查,明确监管责任的边界,消除基层对“监管无限责任”的顾虑。同时根据法律法规及规章修订情况和工作实际,对抽查清单进行动态调整,及时向社会公布。未经公布的不得实施检查,把监督权真正交给企业,从而让企业更加积极地参与随机抽查,切实提升“双随机、一公开”监管执法公信力,全力维护市场秩序公平、公正。

(五)转变监管理念,推进诚信建设。充分认识企业信用信息公示系统的重要作用,运用大数据推进企业诚信体系建设,着力搭建登记注册、企业年报、行政执法、消费维权数据系统,并实现系统间数据共享,最终实现与企业信用信息公示系统的链接。在此基础上,推动整合政府其他各部门、金融机构、行业组织等相关信息,建立起社会诚信体系,通过信息公示、信息共享、信用约束等监管手段,充分发挥行政措施约束和市场双重约束作用,真正形成“一处违法,处处受限”的严管局面。同时,分析利用已有数据信息,对市场主体违法行为的趋势作出预测,制定科学的监管方案,将违法行为造成的损失降到最低,增强监管工作的有效性和针对性,破解市场监管难题。

(六)发挥社会力量,探索多元共治。过去市场监管过于依赖政府的单一监管,忽视了社会共治作用,商事制度改革后,要积极引导发挥行业和社会组织的监督自律作用,促进政府监管和社会监督有机结合,构建起“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”相结合的社会共治新格局。发挥市场主体自律、协会行业自治、投诉举报监督、公众媒体引导等多元力量在市场监管工作中的作用,建立便于社会响应参与的信息共享和对话沟通制度。鼓励、引领、指导各方融入市场监管,成为有力辅助,实现多元共治的长效治理。(作者:温岭市场监管局 谢斌斌,温岭市法制办选送)