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关于综合行政执法的几点思考
来源:绍兴市 发布日期:2017年09月13日 浏览次数: 字号:【 分享到:

一、综合行政执法改革现状

为解决基层“看得见、管不着”的问题,推动行政执法重心下移,也为了相对集中行政执法权,整合规范执法主体,优化执法力量配置,省政府于今年2月出台了《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》(浙政发〔2015〕4号),对开展综合行政执法改革的原则、任务等进行了布置,这标志着综合行政执法改革在我省正式拉开序幕。

经过将近一年的时间,目前,综合行政执法改革的总体框架已经确定,也即将城市市容和环境卫生管理、城乡规划管理、城市绿化管理、市政公用管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理、非机动车(指人力三轮车)营运管理等8个方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权的基础上,拟增加土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防(民防)、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等14个方面全部或部分行政处罚权。主要理由如下:

依法行政是依法治国的重要表现方式。执法行为的合法性在我国政府对依法治国日益重视的今天已经得到普遍认同,但人们往往忽略行政执法的合理性。本文拟以笔者在工作实践中遇到的问题为应引,论述我国行政执法的执法方式中存在的问题,并在此基础上进行分析完善。

关键词:行政执法方式 合法性 合理性

一、问题的提出

案例:王某系某小区业主,由于小区车位不足,王某将机动车停放在小区外面的马路边。该段马路之前曾允许停放机动车,后由于路面拓宽,明确禁止在该路段停车。城管执法部门在巡查时三次发现王某违法停车的事实,均在其车上粘贴违法停车告知单后离开。由于风大或其他原因,王某直至第三次才发现违法停车告知单,到执法部门处理时才知道还另有两次在同一地段的违法停车事实。王某认为,城管执法部门在发现其违法停车后,仅仅张贴一张告知单,后因告知单被风吹走导致其没有及时发现自己的违法行为,才重复在同一地段违法停车,其合理性存在问题。

该案经过协调后,王某对执法部门的行为表示理解。笔者在此对该案的结果不予讨论,要讨论的是行政执法方式的合理性问题。相信很多人都看到这样的景象,城管执法部门或者交警部门在违法停放的机动车上粘贴违法停车告知单,转眼间,该告知单由于外力原因(可能是人为,也可能是气候等原因)而从车上掉落;更有甚者,有时候交警直接将车拖走,在地上贴一张告知单。笔者常常在思考,有没有更合理的执法方式达到执法效果?笔者在下面的文章中将对这一问题予以讨论。

二、当前行政执法方式存在的问题

行政执法方式是指行政执法主体执法行为的表现形式或执法行为的存在方式,它是一种法律实践活动。

(一)具体行政行为公定力再认识。

根据理论通说,具体行政行为的公定力是指具体行政行为一经作出,不论其是否真正合法,即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力,非经法定程序不予撤销或变更。也就是说,在具体行政行为被依法撤销之前,依法推定其为合法。其法律根据是法律上关于具体行政行为之诉排他性管辖,如我国规定具体行政行为的撤销程序包括行政复议、诉讼、申诉和仲裁等;实质根据在于国家利益和公共利益至上,保障行政目的的早日实现和行政法律关系的安定性,如我国行政复议法、行政诉讼法分别规定在复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则。

关于具体行政行为的公定力,理论上有两种不同的学说,一种是有限公定力说,认为具体行政行为一般具有公定力,但有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外,此为通说;另一种是完全公定力说,认为只要是具体行政行为,不论存在着什么样的瑕疵,在被依法撤销前都具有公定力。理论界对此研究较多,笔者不再赘述。笔者从实务的角度出发,认为具体行政行为的公定力是有限的,但其有限性也是相对的。

具体行政行为的公定力是有限的。从理论上讲,具体行政行为是行政主体凭借国家公权力,认定事实并适用相应法律决定行政相对人权利义务的意思表示,其包括意思表示(以行政法律关系的产生、变更或消灭等法律效果为意思内容)以及作出该意思表示的事实根据和理由等部分。由于具体行政行为所认定事实来源于行政主体在行政程序中所搜集的证据,受各种因素影响,其认定事实是相对的,仅能具有有限公定力。同时,具体行政行为所作出的意思表示如果存在重大或者明显瑕疵,属于无效具体行政行为,则不具有公定力。而所谓“重大或明显瑕疵”,总结国内外行政法学者的研究及总结,主要有以下几个方面:一是行政主体方面瑕疵,包括行政主体明显越权(可分为超出其管理事项和管辖地域及处理手段的限制等)、行政主体不明确;二是内容方面瑕疵,主要包括内容不明确、内容事实上或法律上不可能实现、内容违背社会善良风俗等;三是形式上瑕疵,包括应以书面形式而以口头形式作出具体行政行为以及法律要求制定制式或要式而欠缺此形式;四是程序上瑕疵,包括应由相对人申请而缺少申请,须经上级部门审批而未经审批,行为未告知相对人或缺少相对人受领等。具体行政行为有限公定力的相对性。诚如上文所述,赋予具体行政行为公定力的根据在于国家利益和公共利益至上,保障行政目的早日实现和行政法律关系的安定性。如果对于无效的具体行政行为,任何人都认为其不具有公定力而不予遵守,那么国家的公权力将难以存继,行政法律关系也将处于不确定状态。因此,笔者认为,具体行政行为的有限公定力是相对的,其相对性体现在两个方面:一是具体行政行为在未被有权机关依法认定为无效之前,行政机关、行政相对人以及其他社会主体应当予以尊重,不能当然认定其为无效,不具有公定力;第二,鉴于具体行政行为公定力的有限性,除法律明确规定的行政复议、行政诉讼以及申诉、仲裁等,当具体行政行为作为证据出现在法院诉讼中时,审理该诉讼案件的法院一般拥有对具体行政行为效力的初步审查权。对此,笔者将在下文予以论述。

(二)具体行政行为公定力与证据效力的关系

证据效力又称证据能力,指它在法律上的证明资格。民事诉讼法第67条规定:“经过法定程序公证证明的法律行为,法律事实和文书,人民法院应当作为认定事实的根据,但有相反证据足以推翻公证证明的除外。”那么, 具体行政行为作为法院诉讼证据的效力又如何呢?换言之,具体行政行为的公定力对于法院的判决有否拘束力?

笔者认为,基于上文对具体行政行为有限公定力的认识,当具体行政行为作为证据出现在诉讼中时,原则上对法院的诉讼不具有拘束力,法院可独立作出认定。可以从两方面来分析:一是如果具体行政行为存在明显或重大瑕疵的,由于不具有公定力,其证据效力等同于一般证据;二是如果具体行政行为以其所认定的事实来证明诉讼案件的事实,因为具体行政行为认定的事实本身具有有限公定力,因此,其证据效力也是有限的,仅具有优于其他书证的证据效力,在有足够相反证据的情况下,法院可以做出独立认定。

笔者的上述论述与我国相关法律的规定也是一致的。如最高法院在一个有关企业性质的批复中称:“人民法院在审理案件中,对虽然领取了《企业法人营业执照》,但实际上并不具备企业法人资格的企业,应当依据已查明的事实,提请核准登记该企业法人的工商行政管理部门吊销其《企业法人营业执照》。工商行政管理部门不予吊销的,人民法院在审理案件中对该企业的法人资格可不予认定。” 该批复的精神表明,尽管行政机关先前已经以颁发营业执照的形式作出认定,法院在民事案件的审理中对企业是否具有法人资格具有最终的、独立的认定权。与之相似的是,最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题意见(试行)》第49条规定:“个人合伙或者个体工商户,虽然工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业,但实际为个人合伙或者个体工商户的,应当按个人合伙或者个体工商户对待。”再如最高法院、公安部的一个联合通知指出,当事人就道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼,人民法院经审查认为公安机关所作出的交通事故责任认定、伤残评定确属不妥的,则不予采信,以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。

三、具体行政行为作为证据的处理路径选择

(一)司法实践中的处理模式

当前,对于具体行政行为在法院诉讼中作为证据出现时,采取何种方式认定其证据效力,理论界及司法实践中做法并不一致,从笔者第一部分列举的几个案例可窥见一斑。笔者在此借鉴何海波学者的总结,以民事诉讼为例,试着列举当前司法实践中对此问题的几种处理模式:

第一,法院在审理民事案件时,遇到行政行为对相关民事权益作出认定的,直接根据行政决定作出判决。这种情况较多出现在行政行为涉及较强的政策性或者技术性的情形,譬如火灾事故责任认定等。这种做法虽然简单,也使法院避免了揽责上身,但法院作为社会救济的最后一道防线,如果对错误的具体行政行为将错就错,将严重违背司法正义的要求;同时,如果具体行政行为最后被推翻,法院诉讼又要推倒重来,造成严重的资源浪费。

第二,法院中止民事案件的审理,涉及的行政问题由当事人向行政庭起诉,待行政案件判决生效后,民事案件以之为依据作出判决。这是当前司法实践中较为普遍的做法,主要是基于具体行政行为具有公定力以及民事审判庭无权对具体行政行为效力作出判定等作出的论断。这种做法的弊端在于导致诉讼时效的拖延甚至反复。

第三,当事人对民事案件中涉及的行政行为的效力提出异议,民事案件不停止审理,审理民事案件的法院独立对相关争议进行审理;当事人如果提起行政诉讼,法院对民事案件和行政案件分别审理、判决,互不影响。该种做法既避免了法院诉讼的过分拖延又有利于维护司法公正,但不可讳言,该种做法可能导致民事判决与行政决定的冲突,从而影响行政执法与司法的统一性。

第四,当事人对民事案件中涉及的具体行政行为的效力提出异议,法院不中止民事案件的审理,民事审判庭在审理民事案件中完全独立地对案件有关的事实和法律进行判断,不受具体行政行为的拘束;如果具体行政行为的内容与法院民事裁判的内容相抵触,行政行为自然失效。该种做法需要行政机关对法院判决的绝对尊重,在法律没有明确规定的前提下,存在现实上的困难。

综合分析上述四种处理方案,针对具体行政行为作为证据效力的认定,主要有两种处理:一种是对具体行政行为作为证据的效力不予审查,当事人可选择通过行政复议、行政诉讼等程序对效力认定后再作为判决依据,否则直接予以认定;另一种是对具体行政行为作为证据的效力予以审查,并独立作出认定,认定的法律效果一般及于案件当事人,特殊情况下也及于行政机关。但是,无论上述哪种方案,都存在一定弊端。笔者在下文中将试图探寻一条解决上述问题的更为可行的路径。

(二)具体行政行为作为诉讼证据效力的认定路径

具体行政行为的证据效力认定及其复杂,妄图找到一个一劳永逸的模式是徒劳的,但找到一般的适用原则却是可以实现的。笔者认为,在确认具体行政行为作为证据效力的认定路径上,应该主要考虑但不限于以下四类法律价值:个案判决的公正性、纠纷解决的效率性、行政行为与司法行为的统一性以及法律关系的稳定性。而作为法院这样一个司法机关,个案判决的公正性以及纠纷解决的效率性无疑是更加重要的。在平衡上述法律价值的基础上,笔者认为,应当以法院对案件涉及的事实拥有独立审查权为原则,以中止审判、等待行政争议最终解决为例外。

1.法院对具体行政行为拥有初步审查权。

具体行政行为作为诉讼证据,可以分为一般证据、优势证据和定案证据三类,在具体确定时可着重从以下几个方面进行审查:

第一,审查具体行政行为与诉讼案件是否具有关联性。根据诉讼法的规定,作为证据,必须具备真实性、合法性、关联性。笔者认为,我们首先要审查具体行政行为与诉讼案件是否真正关联。此处的真正关联要从行政行为与民事争议问题的构成要件去理解。如在前文所举的案例三中,城建部门在办理建设工程规划许可证时是从公法的角度予以认定并许可的,并没有考虑区分所有权人或者相邻者的利益。而在审理该所有权或相邻权纠纷时,法院应着重从该新增建筑是否侵犯区分所有权人或相邻权人利益角度进行审查。两者并不存在实质上的冲突,该建设工程规划许可证对法院审理纠纷不应具有拘束力,该建设工程规划许可证仅能作为一般证据。

第二,审查具体行政行为效力情况。根据理论通说,无效具体行政行为不具有公定力。在审查具体行政行为是否无效时,着重从主体、形式、内容以及程序上予以审查。在确认具体行政行为无效时,该具体行政行为仅能作为一般证据审查,可以排除适用。

第三,区分具体行政行为作为证据的内容。基于笔者上文的分析,具体行政行为各部分的公定力以及作为证据的效力是不同的,因此,要对具体行政行为是以意思表示还是以具体行政行为所认定的事实作为证据进行区分。例如,在吴某危险驾驶刑事案件中,检察机关提交的证据包括承办案件的交警大队对吴某醉酒驾驶行为予以罚款的“公安交通管理行政处罚决定书”。在本案中,处罚决定书主要是为了证明两个事实:第一,吴某有醉酒驾驶的行为;第二,吴某该次醉酒驾驶的行为已经受到罚款的行政处罚。吴某有醉酒驾驶行为的证据应该是具体行政行为所认定的事实,吴某因此被罚款的证据是处罚决定本身,也就是作出的意思表示。对于吴某是否有醉酒驾驶的事实,该份处罚决定书不具有当然的证据效力,必须结合其他证据予以审查;而对于处罚决定本身则具有绝对的证据效力,属于定案证据。

2.具体行政行为意思表示证据效力的审查要点。

首先,审查具体行政行为有否经过救济。在法律明确规定了具体行政行为救济途径的情况下,如果当事人对具体行政行为的救济途径已经穷尽或者明知救济途径而予以放弃,那么,法院对行政机关作出的最终决定应予以充分尊重,并可作为定案证据直接作出判决。

其次,审查具体行政行为作出时是否进行实质审查。如果行政机关在作出具体行政行为之前仅是进行形式审查,没有听取相关利益人的意见,没有考虑相关利益方的利益,那么法院在审理民事案件时,仅能将具体行政行为作为优势证据审查,独立进行判断。反之,法院就应当充分尊重。

最后,审查具体行政行为是否涉及技术性、专业性问题。对于涉及技术性、专业性的行政问题,由于法院的职权以及知识限制,应当充分尊重行政机关的意见,不宜直接作出与行政机关决定相关的认定,而宜于将问题留给行政机关解决。

3.法院中止诉讼,等待行政争议解决的特定情况.

在法院诉讼中,如果涉及的争议具体行政行为已经被提起行政复议或行政诉讼,一般情况下,法院应当中止诉讼,等待行政争议最终解决。但具体行政行为的效力与法院审查案件的结果没有关联性的,可以不中止审理。

如果涉及的有争议的具体行政行为尚未被提起行政复议或行政诉讼,那么,在以下两种情况下,一般应当中止审理:一是争议具体行政行为涉及较强的技术性和政策性,合法性不明确,不宜由法院作出决定,法院限于自身的客观能力也无法审查的;二是争议具体行政行为尚在行政复议或行政诉讼的救济期限内,当事人也愿意先通过行政程序救济的。

4.法院判决效力对证据具体行政行为的拘束力。

在我们上面讨论的问题之下,不可避免的涉及到法院判决的效力对作为证据的具体行政行为的拘束力。笔者认为,法院判决的效力原则上应只及于案件当事人,不会产生改变或者废止具体行政行为的效果。譬如,在笔者所举的危险驾驶案例中,法院如果最终判决认定危险驾驶事实的证据不足,并不影响公安机关所作出的行政处罚决定书的效力。但是,笔者同样认为,由于法院的判决对具体行政行为所涉内容进行了实质上的审查,其对相关问题的认定效力应当优于具体行政行为。在法院判决与具体行政行为存在矛盾的情况下,当事人可以以判决书为依据申请对具体行政行为进行变更或撤销。

四、结 语

本文基于对具体行政行为公定力的重新认识,在分析我国司法实践中的做法之后,对具体行政行为作为证据的效力认定作出了方向上的论断,即原则上对涉及争议的具体行政行为拥有自主审查权,审查的强度可以作为一般证据、优势证据以及定案证据区别对待;特殊情况下,可以中止相关诉讼,等待行政争议的最终解决,对于特殊情况限于当事人同意且案件可能通过行政复议或行政诉讼等途径得以救济以及行政争议涉及技术性、复杂性,需要通过行政救济途径解决两种情况。

当然,本文在主张法院原则上拥有对具体行政行为独立审查权的同时,也坚持具体行政行为公定力的理论,并认为具体行政行为的有限公定力仅能相对于法院而言,对行政争议相关当事人仍应当具有绝对的公定力。同时,本文认为在审查具体行政行为进行证据效力时,应将具体行政行为区分为认定的事实以及具体行政行为所作出的意思表示,并区别审查。

本文也尚有一些未解之题,如法院在诉讼中对具体行政行为独立审查后,法院判决效力与具体行政行为效力的关系问题。虽然本文认为当事人可以凭法院判决申请行政机关变更或撤销具体行政行为,但如果行政机关对法院判决不予认可,由此产生的矛盾如何解决等等。这需要理论界和司法实践界共同努力加以解决。(作者系越城区人民政府办公室陈建华,绍兴市法制办选送)