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县域公共法律服务体系建设的实践与思考——以新昌县公共法律服务体系建设为例
来源:绍兴市 发布日期:2017年09月08日 浏览次数: 字号:【 分享到:

公共法律服务旨在保障公民基本权利,维护人民群众合法权益,实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务”。公共法律服务以法律为手段维护合法权利的属性契合了民生服务、法治中国战略、社会治理体系和治理能力现代化、政府职能转变等多重价值,能促进公民在国家力量的支持下维护和保障自身的基本权利,将大量社会矛盾消除在萌芽状态,是服务改善民生、维护社会和谐稳定的重要支撑。

基本公共法律服务的享有主体是城乡居民,其性质定位主要体现在以服务广大城乡居民为主旨的公益性、普惠性、均等性、便利性上。而随着公共法律服务的不断发展,省市两级的公共法律服务建设发展较为迅速,各项法律服务配置已较为完备,较为薄弱的大都在县市区范围内,特别是乡村两级公共法律服务网络最为薄弱,而这些地区往往也是需求最旺盛的地区。浙江省委十三届六次全会指出要“完善法律服务供给机制,构建覆盖城乡、惠及城乡居民的公共法律服务体系”,浙江省司法厅随即出台《关于县乡村三级公共法律服务平台建设的指导意见》浙司【2016】54号,要求全省各县市区建立健全县乡村三级公共法律服务平台,建立完善县级“公共法律服务网”,通过整合法律援助、律师、公证、基层法律服务、人民调解等法律服务职能,优化司法行政公共法律服务资源配置,增强公共法律服务供给能力,切实把公共法律服务推进到“最后一纳米”。下面笔者以新昌县为例,对县域公共法律服务体系建设的发展与完善进行一些研究分析。

一、县域公共法律服务体系建设初具雏形

近年来,浙江省司法行政部门按照“顶层规划立标准、基层实践接地气”的理念,大力推进公共法律服务覆盖城乡居民的一体化建设。各县市区以经济社会发展需求为导向,不断健全公共法律服务网络,拓展公共法律服务领域,公共法律服务体系建设取得了较大成效,逐步形成了以县司法行政法律服务中心为核心,乡镇(街道)司法所或社会服务大厅为依托,渐次向村级延伸的公共法律服务体系,在服务中心工作、服务民生改善、促进社会和谐稳定等方面发挥着越来越重要的作用。

一是县级公共法律服务中心运行流畅。作为三级公共法律体系的主体平台,新昌县司法行政法律服务中心于2011年6月24日正式挂牌成立以来,紧紧围绕“涉法涉诉的窗口、化解矛盾的平台、法律服务的超市”目标,立足“法律服务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权”三项基本功能定位,设有法律咨询、法律援助、人民调解三个窗口,并在完成县法律援助中心整体进驻的基础上,创新社会管理,搭建“大调解”中心,将医疗纠纷、劳动争议、校园伤害纠纷、妇女家庭婚姻纠纷、交通事故等7个行业性专业调委会纳入服务体系,由司法、信访、卫生、人力社保、总工会、妇联等部门派驻或聘请人员担任专职调解员,将公共法律服务体系延伸到妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体,努力在服务对象上实现全覆盖。法律服务中心按照“集中受理、分类办理、限时办结”要求,建立律师坐堂值班服务制度,开通法律咨询热线“12348”,推行“窗口化、一站式”服务模式,通过加强内部职能融合和横向联动拓展,整合司法行政法律服务资源,服务的广度和深度得到了不断提升。中心成立以来已累计处置来电来访12452件,办理各类法律援助案件2652件,调处矛盾纠纷3473件,调解成功率达99%,已逐渐成为群众寻求法律服务的热门选择。

二是镇级公共法律服务站全面覆盖。新昌县通过试点先行、逐步推进、全面铺展的方式,在有条件的乡镇(街道)探索建立法律服务实体平台。2016年,通过精心设计装修、建立工作机制、配备工作人员,完成了羽林、澄潭两个乡镇(街道)公共法律服务实体平台的建设,实现了“有服务窗口、有标牌标识、有值班人员、有服务制度、有台帐资料”的工作要求,并正式投入运营。镇级公共法律服务站以乡镇(街道)司法所为依托,通过开辟开放式的服务厅,设置法律咨询、法律援助受理、纠纷调解受理、社区矫正报到等接待窗口,有效整合司法所现有人员力量、乡镇(街道)和村(社区)法律顾问、基层法律服务工作者、乡镇(街道)专职人民调解员等力量,实行“常日制”“坐诊”接待服务模式,并及时做好村级公共法律服务点的业务指导工作。其余13个乡镇(街道)公共法律服务站已基本完成了乡镇(街道)便民服务中心的入驻。

三是村级公共法律服务工作点试点推进。村级服务点突出“公共法律服务咨询和宣传”及“人民调解”功能,在村(社区)便民服务中心开辟法律服务窗口,采取以“预约式”服务为主、以“定期制”服务为辅的模式,在服务场所内设立公共法律服务公告牌,向群众公开告知村(社区)法律顾问、当地司法所联系人、上级司法行政法律服务站的姓名、电话等信息,除每周三组织人员到村(社区)“坐诊”提供各类法律服务外,其他时间采取电话咨询或预约服务,使群众在有法律需求时,能第一时间联系到法律服务人员,为群众提供家门口的法律服务。目前新昌县已试点建立38个重点村的村级公共法律服务工作点,并逐步向其他村推开。

二、县镇村三级公共法律服务平台运作日趋规范。

质量是服务的生命,标准化是确保基本公共法律服务质量的关键。按照浙江省司法厅“顶层设计、统一标准”原则,各县市区不断建立健全各项机制建设,确保公共法律服务三级平台规范有效运作。

一是建立内部管理机制。新昌县按照“基本公共法律服务指标体系”,对三级公共法律服务实体平台名称、服务内容及项目设置进行了统一规范,对岗位职责、业务流程、首问责任、重大事项报告、工作督办、台账管理、报表统计、奖惩考核等各项工作制度进行了建立和完善,并通过加强三级公共法律服务平台与法律援助中心、法律服务机构、人民调解组织等机构的工作衔接和资源整合,对三级公共法律服务平台之间的内部衔接配合进行了强化,确保了三级公共法律服务平台高效、有序运转。

二是健全人才培育机制。新昌县始终把队伍建设作为推进司法行政法律服务体系建设的首要环节来抓,筹建了法律服务专家库,吸纳法官、律师、人民调解员、心理咨询等加入智库,为矛盾纠纷、法律服务“把脉问诊”,提供法律和专业支持。并在选齐配强公共法律服务体系工作人员的基础上,切实加强对工作人员的教育培训,通过业务技能培训、外出参观考察、主题教育、岗位练兵等多种形式,加强针对性的思想政治教育和业务知识培训,不断提高服务人员的整体素质和工作能力,提升公共法律服务平台服务水平。

三是落实部门衔接机制。在围绕公共法律服务三级平台职责任务,集中精力抓好法律咨询、人民调解、法律援助等业务的接待、办理、分流、协调、督办的同时,新昌县司法行政部门积极加强与人民法院、公安、卫生、人力资源和社会保障、信访、工会、妇联、共青团等相关部门的协调,积极探索工作对接模式,建立健全与横向部门的衔接互动机制,建立了诉调衔接机制、警调衔接机制,在人民法院设立法律援助工作站,在信访局设立律师工作室,定期派律师值班,提供法律服务,推进人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制的持续完善,有效发挥了司法行政法律服务职能优势,积极稳妥地提供便捷高效的法律服务。

三、平台建设发展中存在的困难和问题

目前,新昌县公共法律服务体系建设虽然取得了一些进展和成效,但在服务资源、人才保障、经费保障等一系列方面还存在一些不适应、不到位的地方,其他省内各县市区的情况也大体相近。

一是法律服务资源难以满足需求。受法律资源主要集中在省市两级等各方面因素的制约,目前新昌县律师事务所、公证处普遍存在规模小、场所设施不完善、人才短缺等现象。目前全县律所规模都不大,7家律所执业律师最多的13人,最少的2人,10人以上的所只有2家,基本都是属于“麻雀所”,没有形成集约优势,更没有品牌优势。全县执业律师数量也偏少,目前我县在册的执业律师53名,每万人律师比只有1.25,远远低于全市1.9的水平,如果达到全省2.5的目标数标准,我们的律师队伍还要扩大整整一倍。我县公证处虽有工作人员7人但只有3名公证员,法律援助中心只有工作人员3名(正式编制2名),法律服务机构仍然没有摆脱“小作坊”运作层次,远远无法满足公共法律服务实际需求。

二是法律服务经费保障不到位。近年来各级陆续制定出台了政府向社会力量购买服务的政策,但在实践中并没有得到各地方政府的认真执行,特别是财政较为紧张的县域。仅比较绍兴市内各县市,便存在着法律服务行业扶持力度的较大差异。就新昌县而言,目前对法律服务业的扶持力度相对不足,如企业的法律顾问聘请比率不高,农村(社区)法律顾问无经费保障,相对其他县市区农村(社区)法律顾问要求每村(居、社区)不低于2000元/年的补贴标准列入同级财政预算,目前新昌县只有儒岙镇(40个村,总额6万元)实现了村(社区)法律顾问有偿服务。另外,全县的普法经费严重不足,全年仅为26万元,未达到人均1元标准。

三是人民调解规范化程度低。许多重大矛盾纠纷案件都被化解在了基层,但是做了大量工作的基层调解员应有的待遇仍未保障到位。目前新昌县基层调解员待遇问题仍未得到妥善的解决,除部分村发放少量误工费以外,仅依靠调解案件的以奖代补来实现对基层调解员的补贴,各村(社区)专职调解员也未配备到位,因此基层调解员的积极性不高,调解技能也有待提升。同时,目前新昌县调解员队伍老龄化较为严重,县大调解中心专职调解员多数为返聘人员,存在年龄偏大、收入偏低等现象,调委会队伍建设缺乏长效机制,专职人民调解员后继乏人。

四、县域公共法律体系建设发展的几点建议

一是深化一体化体系建设。在着力扩大县镇村三级公共法律服务实体平台覆盖面,全面完成县域各乡镇街道公共法律服务站、重点村(社区)法律服务点入驻的基础上,按照“网上网下齐头并进,线上线下同时进行”的思路,切实加强顶层设计,积极打造“县域公共法律服务网”并纳入省级公共法律服务网的统一管理,并以此为承上启下的中枢,背靠省、市两级的优秀法律资源,进一步畅通县、乡、村公共法律服务网络信息通道,整合律师、公证、法律援助、基层法律服务、人民调解等各类法律服务资源,努力构建覆盖城乡的公共法律服务电子网络平台,形成三级公共法律服务平台和电子网络平台对接互通、有机融合的服务机制,缩小公共法律服务供给的时空距离和质量差异,推动公共法律服务资源向农村、基层、经济欠发达地区和社会弱势群体倾斜,实现广泛覆盖。同时,在公共法律服务成本控制和实效评估等问题上要积极制定和采取更加有力的措施,厘清供给与服务的关系,防止“可能造成法定职能机构的‘懒政’现象,也可能会造成财政预算的重复”。

二是构建多元化供给模式。司法行政部门作为公共法律服务体系的实施主体,既要当好公共法律服务的提供者,更要当好公共法律服务的组织者,特别是身在最基础层面直接接触法律供给资源的县级司法局和乡镇(街道)司法所。在实践中,县域司法行政部门要切实组织好三类人员参与到公共法律服务当中,形成三者相互结合、优势互补的“一主多元”模式即“司法行政机关+ 市场化供给组织+ 社会化供给组织”的模式。一是相关部门法治工作者。落实司法行政部门牵头、相关职能部门联动的工作机制,组织动员法院、检察院、政法干警等法治专门队伍参与公共法律服务体系建设,切实发挥相关部门法治工作者在公共法律服务中的示范带动作用。二是法律服务工作者。切实发挥律师、公证、人民调解员作用,组织动员法律服务工作者积极投身公共法律服务工作。同时,积极加强政策引导,建立激励法律服务人才跨区域流动机制,鼓励和支持城区优质法律服务资源向农村和欠发达地区延伸,增强基层公共法律服务供给能力。三是具有法律知识的社会志愿者。健全完善公众参与服务机制,部署开展法律服务志愿者招募,组织动员退休政法干警、乡贤五老等社会专业力量参与公共法律服务,实现供给主体和供给方式多元化。

三是强化保障性经费支持。公共法律服务体系建设作为基本公共服务,财政保障是第一支撑,但也要积极引入社会资金建立,形成多渠道的资金保障机制,并建立好管理使用和审计监督机制,确保“开源”与“节流”并举。一要稳步推进公共法律服务产品政府购买机制建设。落实人民调解、法律援助、法治宣传等专项业务经费,明确量化标准,建立动态增长机制,逐步提高经费保障水平;探索编制公共法律服务产品“政府采购目录”,将法律服务人员担任政府法律顾问、参与矛盾纠纷化解、参与信访接待、办理法律援助案件、参与社区法律服务站点值班接待等列入采购目录。二要建立公益性法律服务补偿机制。对参与公共法律服务的法律服务机构,在税收、社会保险和劳动社会保障等方面给予扶持,并通过表彰、奖励、培训等手段,建立参与公共法律服务的激励机制。三要加强对公共法律服务资金的审计和监督。建议每年对各级公共法律服务资金使用情况开展专项审计,确公共法律服务经费专款专用,把每一分钱都用在“刀刃上”。(作者系新昌县司法局林相灯、石伟东、章婷婷,绍兴市法制办选送)