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农贸市场熟食店“三白”要求溯源及依法监管初探
来源:柯桥区 发布日期:2017年05月16日 浏览次数: 字号:【 分享到:

食品安全监管模式、体制历经多次调整变迁,伴随“三合一”机构整合改革,熟食店具体定位为流通环节还是餐饮服务环节,其监管主体部门已不存在歧义和纷争。结合全国文明城市创建工作推进实践关节点,着眼食品安全监管基础性、日常性工作开展疑难点,本文尝试以农贸市场熟食店“三白”要求为例进行浅要分析,以供参考。

一、主体业态定位决定了监管依据流向。

(一)证照审批关联性

根据食药总局办公厅《关于明确食品经营许可有关问题的复函》(食药监办食监函〔2016〕591号)明确,“营业执照解决的是主体资格的合法性问题,对于能否从事食品经营,具体能从事什么经营项目,由食品药品监管部门根据《中华人民共和国食品安全法》、《食品经营许可管理办法》、《食品经营许可审查通则(试行)》等确定,食品经营许可证上的主体业态和经营项目与营业执照上的经营范围没有直接联系。”

据此,食品经营许可现场核查工作,具体经办的工作人员不宜一味套用、僵硬沿用营业执照上的经营范围,该经营范围受到业主自身理解、申请倾向等因素牵扯,不具有食品经营业态、项目的限定约束和特定内涵。

(二)经营业态指向性

依据食药总局《食品经营许可审查通则(试行)》(食药监食监二〔2015〕228号)和浙江省食药局《浙江省食品经营许可实施细则(试行)》(浙食药监规〔2015〕21号)等相关规定,农贸市场熟食店根据业主自制自售和进货销售的经营模式区别,具体分为两类。

一是散装熟食制品销售,食品经营项目为《浙江省食品经营许可实施细则(试行)》第十条第2项,为食品销售经营项目,食品经营主体业态分为食品销售经营者。

二是冷食类食品制售,食品经营项目为《浙江省食品经营许可实施细则(试行)》第十条第6项,为食品制售经营项目,食品经营主体业态为餐饮服务经营者。

二、从业人员卫生要求始终走在法治轨道。

俗称“三白”的从业人员卫生要求,不是新生事物,在原卫生部“三大规范”,即《集贸市场食品卫生管理规范》(卫法监发〔2003〕56号)、《散装食品卫生管理规范》(卫法监发[2003]180号)、餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范(卫监督发〔2005〕260号)中都有具体体现,虽然历经部门及依据变迁,但保持了一贯的延续性。现行有效的监管依据及要求如下:

(一)《食品安全法》(2015年10月1日起施行)

该法第三十三条第一款第(八)项:“食品生产经营应当符合食品安全标准,并符合下列要求:(八)食品生产经营人员应当保持个人卫生,生产经营食品时,应当将手洗净,穿戴清洁的工作衣、帽等;销售无包装的直接入口食品时,应当使用无毒、清洁的容器、售货工具和设备;”。

(二)《食品安全国家标准食品经营过程卫生规范》(GB 31621-2014,2015年5月24日实施)

在第1条“范围”中明确,“本标准适用于各种类型的食品经营活动。”、“本标准不适用于网络食品交易、餐饮服务、现制现售的食品经营活动。”。

在第8条“卫生管理”中明确,“8.3食品经营人员应符合国家相关规定对人员健康的要求,进入经营场所应保持个人卫生和衣帽整洁,防止污染食品。”、“8.6接触直接入口或不需清洗即可加工的散装食品时应戴口罩、手套和帽子,头发不应外露。”

据此,该标准适用于单纯进货后销售的熟食店。

(三)食药总局《餐饮服务食品安全操作规范》(国食药监食[2011]395号)

第七条明确,本规范中"应"的要求是必须执行;"不得"的要求是禁止执行;"宜"的要求是推荐执行。

在第十二条“从业人员个人卫生要求”中明确,“(一)应保持良好个人卫生,操作时应穿戴清洁的工作衣帽,……。专间操作人员应戴口罩。”、“(四)专间操作人员进入专间时,应更换专用工作衣帽并佩戴口罩,……。”

在第十三条“从业人员工作服管理要求”中明确,“(一)工作服(包括衣、帽、口罩)宜用白色或浅色布料制作,专间工作服宜从颜色或式样上予以区分。”

(四)《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》(浙江省人大常委会公告第53号,2017年5月1日起施行)

该法第十二条第(八)项“小餐饮店从事餐饮服务活动应当遵守下列规定:(八)国家和省的其他规定。”、第十三条第(四)项“小食杂店从事食品经营活动应当遵守下列规定:(四)国家和省的其他规定。”,第二十五条第二款“本规定对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩有关违法行为未规定处罚,《中华人民共和国食品安全法》等法律、行政法规规定相应处罚的,依照有关法律、行政法规予以处罚。”、第二十七条“本规定实施前,食品小作坊、小餐饮店、小食杂店已依法取得食品生产经营许可的,继续有效;有效期届满后,按照本规定进行登记管理。”都对食品经营业态监管要求设置了兜底处置条款。

(五)《浙江省餐饮服务食品安全监督小餐饮动态等级评定标准》 (浙食药监规〔2013〕1号)

本标准根据《浙江省食品药品监督管理局关于公布行政规范性文件清理结果的通知》(浙食药监规〔2015〕24号)继续有效。

该标准在“人员管理”项明确,“进入专间未更换清洁工作服、工作帽并戴口罩的,每发现1人扣1分。”

三、监管落地尚需微层面实践的对接。

在从业人员卫生要求上,《食品安全法》(2015修订)第三十三条第一款第(八)项相比《食品安全法》(2009年版)第二十七条第(八)项,在基本衔接的同时存在两大变化,一是在“衣帽”之后增加“等”,予以外延拓展;二是在“售货工具”之后补充“和设备”三字,保持与时俱进。

一是“白”非绝对。综合从业人员卫生要求相关规定,“三白”要求之“白”应仅为通俗描述,是约定俗成的形象化、抽象化提炼,倡导白色或者浅色。由此,目前社会上常见的食品经营厂家定做、连锁定做的红、黄、蓝色等衣、帽,系品牌化、市场化的自主选择,满足“法无禁止即可为”,为私权力范畴。

二是“三”有对应。结合《食品安全法》修订变迁,“三白”之“三”首先可锁定衣、帽两项;其次,结合散装熟食制品销售的“口罩”要求和餐饮店冷食专间制售的“口罩”要求,农贸市场熟食店以其散装熟食销售的末端形态为共同特征,无论是进货销售还是现场制售,“口罩”为“三白”第三席无疑,而“手套”则为“售货工具”范畴。这一点,与食药总局《餐饮服务食品安全操作规范》对从业人员工作服内涵的“包括衣、帽、口罩”说明保持一致性。此三项卫生管理要求为公权力范畴,即具有强制性,对应《食品安全法》(2015修订)第三十三条第一款第(八)项所列的“衣帽等”违则范畴。

三是“责”有依据。《食品安全法》第一百二十六条第一款“违反本法规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正,给予警告;拒不改正的,处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证:”对十三项基础制度不落实情况,涵盖进货查验、索证索票、制度落实、台账记录、餐具消毒、健康管理、应急预案、过程控制等基础性监管范畴,设置为“一次发现责改、二次发现罚款”执法处置模式。该款第(七)项“(七)食品经营者未按规定要求销售食品;”,作为食品销售规定要求的兜底性制约条款,为基础监管提供了紧箍咒,纳入了依法治理的法治轨道。

李克强总理于2016年3月作政府工作报告时强调,“要坚持依法履职,把政府活动全面纳入法治轨道”;“各级政府及其工作人员要自觉运用法治思维和法治方式推动工作,法定职责必须为,法无授权不可为”,无疑为食品安全基础监管工作作了鲜明而有力注脚。食品安全基础监管,需要“工匠精神”般的严谨和严肃,打破砂锅问到底,在萧规曹随的必要性和依法行政的准确性之间有效连通、准确定位;也需要为食品行业和产业的发展擦亮“底色”,不以恶小而纵容,在强化管理措施的同时注重激活、激发执法末端效能,双腿走路,以监管之“微”夯实安全之“实”。(柯桥区市场监管局供稿,柯桥区法制办选送)