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城管执法中存在的行政强制问题及其完善路径探索
来源:鄞州区 发布日期:2017年05月16日 浏览次数: 字号:【 分享到:

摘要:行政强制与行政处罚关系密切,《行政强制法》的出台,从行政强制措施、行政强制执行设定和实施的统一规范性,程序细节制度设计上的更趋完善性,对城管执法产生深远的影响。但目前城管执法过程中仍存在强制手段不足、程序不够完善、程序违法、法院执行不到位等问题,本文结合工作实际,就如何解决这些问题,进一步完善行政强制,推进综合执法改革做一些探索分析和建议。

关键词:行政强制执行  存在问题  探索建议

行政强制和行政处罚是关系最为紧密的两种具体行政行为,城市管理执法部门作为城市管理领域内集中履行相关职能部门行政处罚权的专门机关,在行政处罚的立案、调查取证、执行的过程中均离不开行政强制的支撑和保障。对城管部门执法部门来说,《行政强制法》出台无疑是除了《行政处罚法》以外,能给予有效指导的另一部法律,尤其是该法第十七条明确规定:依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。第一次以法律的形式肯定了相对集中行政处罚权制度、肯定了实施主体性质为行政机关、明确了强制权的来源依据。正如青锋司长所言:“第17条的特别规定以法律形式回答了相对集中行政处罚权制度的存废问题和发展方向,对城管执法给予了有力的法律保障和支持。”因此相对而言《行政强制法》对城管执法部门的影响更大更远更明显。但即便如此,目前城管执法过程中仍存在强制手段不足、程序不够完善、程序违法、法院执行不到位等问题,本文结合工作实际,就如何解决这些问题,进一步完善行政强制,推进综合执法改革做一些探索分析和建议。

一、《行政强制法》施行后对城管执法的影响与作用

行政强制法历时12年,经过五次审议才得以通过,控制、规范行政强制权是《行政强制法》主要的立法目的。它出台后为城管执法中实施查封、扣押、加处罚款、代履行、强制拆除、申请法院强制执行等方面提供全面的相应法律依据,为城管执法工作的长远发展奠定法治基础。

(一)明确了行政强制的内涵与外延,对行政强制的设定和实施作了统一规范。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行,其设定依据和实施程序更加严格。一是在行政强制措施方面。《行政强制法》第10条规定:行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的。行政法规可以设定除“限制公民人身自由、 冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施”以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定“查封场所、设施或者财物和扣押财物”的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。这就要求城管执法机关只能严格在法律、法规规定范围内实施相对应的行政强制措施。对行政强制措施的实施程序规定了包括实施前审批、告知当事人权利、制作现场笔录等一系列程序要求,并专节规定了查封、扣押和冻结的实施程序。城管部门涉及的强制措施主要有查封、扣押专门用于无照经营活动的工具、设备、原材料和产品(商品)等财物,其中的告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序正是之前缺乏现在需要加强的办案程序。二是在行政强制执行方面。规定行政强制执行必须由法律设定,法律没有设定的则申请法院执行。据此城管执法机关目前涉及的行政强制执行主要有加处罚款、代履行和强制拆除。规定行政机关强制执行的一般程序规定包括催告、当事人陈述申辩、强制执行决定等,以及执行的中止、终结、和解程序,并专节规定了金钱给付义务和代履行的执行程序。强制法对代履行制度作了普遍授权,代履行限于排除妨碍恢复原状范围内可以替代的义务,并且属于如不履行可能或者已经危及交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的紧迫性情况。并进一步针对“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物,当事人不能清除” 的情形,建立了行政机关可以决定立即实施的“立即代履行”制度。这些规定都与城管执法关系密切,在城市管理领域,曾有相关法规、规章条款对当事人不履行道路污染清除等整改义务由他方代为履行并由当事人承担费用的规定,但缺乏专门的立法。强制法对代履行的主体、范围、程序、费用有了系统完整的规定,使得城管执法部门在实施代履行时有了明确的依据。

(二)在程序细节的制度设计上更趋完善。一是弥补以往的立法缺失。如行政强制法第45条规定了加处罚款或滞纳金不得超过原罚款数额,从而杜绝了“天价罚款”案件的出现;增加了催告程序,也就是说催告是强制执行的前置程序,不经催告不得强制执行;详细规定了五个要式法律文书(查封、扣押决定书及清单,冻结决定书、催告书、强制执行决定书、代履行决定书);行政强制措施权不得由不具备执法资格的人员实施,不得委托实施;规定查封、扣押的期限等。这些规定对我们城管执法来说都具有很大的针对性。二是强调行使行政强制权的同时要保护相对人的合法权益。强制法规定不得查封扣押与违法行为无关的场所、设施或财物,不得查封扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品,不得重复查封;规定强制执行不得在夜间或节假日实施、不得采取停水、停电、断热、断气等影响居民生活的方式迫使当事人履行义务,代履行不得采取暴力、胁迫或其他非法方式;规定执行和解程序,可以约定分阶段履行,当事人采取补救措施的,可以减免加处的罚款或滞纳金;明确规定了救济途径,多处规定当事人的复议诉讼权等。上述这些规定体现了行政强制的行政适当原则、效率与公平兼顾的原则等,有利于保障执法对象复杂、执法环境严峻的城管执法活动的顺利开展。

二、目前城管执法领域实施行政强制方面存在的主要问题

(一)行政强制手段仍感不足。强制法施行后,虽然为城管执法提供更为明确规范的执法强制手段保障,但现实中执法人员仍旧普遍感到强制手段不足。其中原因主要有三点:一是城管执法部门本身的职能属性决定。城管执法部门作为集中行使相关部门行政处罚权的工作机构,属于普通的履行地方行政府职能(主要是城市管理职能)的行政执法机关,不同于公安、海关等具有履行特殊职能属性的国家机关,从而不具有相关限制人身自由等方面的行政强制权;二是执法的内容庞杂、执法的对象复杂。城管执法部门行使的相关部门的处罚权内容庞杂且属于各部门“难啃的骨头”,包括违法建设、噪音油烟污染、流动无证设摊、跨门占道等违反城市环境和秩序的行为,这些违法行为具有反复、动态、难以管控性。且这些违法行为人都是普通百姓,部分还是少数民族群体,一些无证设摊者属于生活困难又缺乏劳动技能的社会弱势群体,对自身违法行为缺乏认识,对执法工作不配合;三是社会对城管执法的理解支持不够。由于缺乏对城管执法工作的深入了解,加上同情弱者的心理,以及媒体的不恰当宣传引导,造成长久以来普通民众对城管执法工作的不理解不支持。上述三点原因把城管执法人员推向一个尴尬的处境,也使得城管执法过程中一旦发生冲突,场面难以控制,让执法人员深感强制手段不足。为此各地纷纷寻求解决办法,开展联合执法,尤其以公安力量参与执法保障模式,成为目前认为最有效的解决强制手段不足的办法。但是从长远来看,一个部门的工作需要长期依赖另一个部门的协助来完成,一定不是设立这个独立部门的初衷,如何完善相关机制手段,使得城管执法部门能够独立有效完成各项工作是我们未来需要解决的问题。

(二)部分程序难以完全做到位。城管执法人员在整治查处无证设摊过程中,经常要用到查封、扣押程序,程序要求城管机关在决定实施查封、扣押措施时,制作现场笔录、查封、扣押决定书和清单并当场交付查封、扣押决定书和清单,但实际执法过程中经常遇到当事人拒不配合,执法现场混乱难予控制的情形,致使现场相关执法文书的完善成为不可能。如查封、扣押决定书上当事人的姓名或者名称和地址无法现场载明,甚至无法现场交付,现场笔录当事人拒签而且现场很难请到见证人见证并在笔录上签名。

(三)部分职能缺乏强制手段支撑。部分职能由于缺乏强制措施支撑,导致工作无法顺利开展。如我市在行政强制法实施后,原来地方性法规有关“强制拆除影响市容的户外广告等设施”的条款被依法去除。目前我区关于违法广告查处在适用的法律依据有二部,一部是《宁波市市容环境卫生管理条例》,该法律对违法广告的处理只能进行罚款,仅仅进行罚款处理无法治本,不利于日后的长效管理。另一部是《宁波市城乡规划条例》,依据该法律需要规划部门先行确认违法,才能依法对违法广告进行强拆。但由于规划部门目前认为户外广告的许可不在规划部门,对该类违法行为是否属于规划法调整是否属于他们的职能范围尚未达成一致共识,不予确认,致使目前对该类案件的查处由于缺乏职能部门的违法认定程序无法继续。

(四)存在缺乏程序意识出现程序违法情况。部分执法人员重实体轻程序意识比较浓厚,对程序的要求不够重视,体现在执法办案过程中,容易出现相关程序违法情况,如忽视实施行政强制措施前的审批程序;文书不齐全或者文书记载不明确不完整,笔录不规范出现虚假签名等情况;文书送达不规范如不送达相关的执法文书,尤其是延长查封、扣押、冻结的书面决定书等;扣押与违法行为无关的财物或者无法律法规依据擅自采取扣押行为等。实践中,有部分行政执法机关以行政强制为手段,不是为了实现法定目的,而是为了实现其他行政管理目的。[1]如部分执法人员实施行政强制措施的目的是促使当事人履行行政处罚,一旦当事人态度强硬拒不配合履行行政处罚,执法人员即以案情复杂为由延长行政强制措施期限,有的甚至超出法定期限后,仍不解除行政强制措施。

(五)申请法院强制执行不到位问题。《行政强制法》第2 条第2 款作出了明确规定: 行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对拒不履行行政决定的行政相对人,依法强制履行义务的行为。并在第五章专门规定行政机关申请法院强制执行的程序。明确肯定了行政机关和人民法院作为强制执行权行使主体的合法性。对于人民法院作为行政强制执行权的主体,学界上很有争议,支持一方的学者认为,行政强制执行以申请人民法院强制执行为原则,“使行政强制执行在实施时多一道法院的审查,有利于减少不当错误,保护公民权利;不用‘起诉’,有利于提高行政效率”[2]。反对一方的认为,随着行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件逐渐增多,法院强制执行的难度也越来越大、工作负担也越来越重,加大了法院的工作压力。而且人民法院接受行政机关的申请去执行行政决定无疑导致了行政与司法角色的错位,甚至会导致法院沦为行政机关的执行部门,而无法发挥司法的最终审查功能。[3]实践中对于专业性事项,法律一般授予专门行政机关行政强制执行权,而对于普通性事项,主要由行政机关申请人民法院强制执行。目前城管执法领域尤其是罚款处罚决定都要申请法院强制执行,由于申请法院强制执行需要一系列手续和漫长的期限,不利于促动当事人的即时整改,甚至出现了当法院前去执行时,当事人门店已经“改头换面”,当事人也寻无影踪的情形,直接影响行政效率。再者,城管执法机关作出的行政处罚决定主要是罚款,行政处罚法和强制法都赋予行政机关对当事人逾期不履行处罚决定加处罚款的间接强制执行权,也即执行罚,强制法进一步规定加处的罚款不得超出罚款的数额,但在当事人对罚款和加处的罚款都不履行时,法院对加处的罚款是否一并予以执行实践中认识不一、做法不一,有的认为法院执行的范围仅仅针对行政处罚决定内容,加处罚款不属于处罚决定内容,执行没有法律依据;有的认为加处罚款是前一个基础处罚决定的附属部分,两者不可分离,法院理应一并执行。导致实际的做法不一,就我区来说,长久以来一直没有执行加处的罚款,使城管执法机关的执行罚起不到应有的震慑作用,直接影响行政机关作出行政决定的权威性,间接影响政府的公信力。

三、进一步完善城管执法领域行政强制的路径探索及建议

(一)以综合执法改革为契机构建高效权威的执法模式。

针对一直以来面对的执法困境,以深化综合执法改革为契机,从体制机制、职权整合、责任明晰、公众参与等方面进行完善改进,逐步摆脱执法困境,提高城管执法的执法高效权威性。一是着力构建权威高效的城管综合执法机构。在《行政强制法》明确主体资格的基础上,进一步从中央立法层面明确城管执法机关的法律地位、职能权限、编制体制、基本原则等;从省级层面立法明确城管执法的具体职责范围、执法保障、执法手段、执法责任、执法职能以及与前置监管部门管理职能的边界划分及其衔接机制、大城管综合协调机制等,实现全省范围内的城市管理综合执法体制和机制的统一。职能整合以“精简、效能”为原则,科学合理配置,而不是把“难啃的骨头”聚集在一起一股脑儿交给城管执法部门,反过来不利于该职能的实施,适得其反。同时进一步明晰执法与相关前置监管部门的职能划分与责任,切忌形成“管理缺失、执法兜底”的被动局面,并加强城市管理系统内部管理与执法职能的责任明晰和协作配合。二是利用现代信息技术保障行政强制行为规范高效实施。以智慧城管平台、宁波市征信系统为基础,搭建综合执法数据库与其共享平台系统。利用现代信息科技技术手段开发适合综合执法的设备装备,如执法人员可以现场通过身份证验核设备快速确定相对人准确信息,利用条形码技术有效固定、查封扣押物品的种类、数量、名称。借助互联网技术及时送达或通知各类文书和催告、行政命令等。以现代化技术、装备提高行政效率,并监督保障行政强制等执法行为的规范操作。三是深化公众参与。尽一切可能创造、设置相关的机制、平台,不断扩大城市管理和执法的公众参与面,包括市民个体的在城市文明发展中自觉做到个体的文明行为,也包括市民、组织义务参与城市管理执法协助的志愿者队伍来,也包括社会组织直接参与市政、市容、绿化、内河等城市设施的养护及其他城市管理工作任务等,争取百姓对城管执法工作最大程度的理解和支持。

(二)补充完善城管执法领域相关行政强制规定。

针对目前阶段在查封、扣押过程中出现因现场无法控制,相关法律文书和程序难以完全到位,以及因缺乏强制手段相关职责履行不力的情形。一是未雨绸缪,做好查封、扣押程序前的各项准备工作。如平时建立一支以城市管理志愿者或城管义工为主体的相对固定的“见证员”队伍,在执法整治过程中提前邀请参与,以见证人身份在现场笔录签名,这样他们在参与过程中进一步理解并帮助支持了我们的执法工作。二是从立法角度补充完善相关行政强制实施规定。如建议针对行政强制法在城市管理执法中运用的客观情况制定对应的实施细则,在不违反法定程序的前提下,以补充规定的形式,合理规定相关文书事后补签、补送以及当事人找不到无法送达如何处理的相关程序规定。针对我市对户外广告由于缺乏强制措施法律法规规定,导致工作无法顺利开展的情况,建议进一步梳理、统一相关的法律法规,解决行政强制措施的法律统一问题,并依据法律法规规定合理划分部门职责,确保有法可依有路可走推进执法工作。
(三)加强与司法的衔接,提高执行的效率,改进执法工作。

不论学界对人民法院作为行政强制执行权的主体有多少争议,由于我国法治建设的起步较晚,就目前阶段来说,大部分行政机关还不具备自行直接强制执行的能力,也缺乏相关的法律依据支持。且多年来法院形成一支相对规范的执行队伍,民事诉讼法也赋予了比较完善和有效的执行手段,可以承担起执行任务。[4] 所以目前还是坚持法院强制执行为主、行政机关执行为辅的原则。同时建议法院增加对“加处罚款”的执行。强制法规定对于当事人逾期仍履行金钱给付义务的行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出“加处罚款”的执行罚决定。这一决定属于“执行决定”,与“基础决定”不同,它是对“基础决定”不履行而做出的有关执行的决定。本质上来说,它也是一个行政决定,而且是从“基础决定”上衍生出来的。所以,行政机关作出“加处罚款”决定后,当事人超过30 日仍不履行并经行政机关再次催告仍不履行的,有强制执行权的行政机关可以自己强制执行,无强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。这时的执行,基础决定和执行决定的义务一并执行。[5]这是对强制法条款符合法理和实际需求的解读。同时,日常工作中加强与法院的沟通联动,根据法院对行政机关提出司法建议,及时纠正不合法、不适当的行政行为,并通过加强与法院的联动,共同研讨行政强制执法问题,主动接受法院对行政机关执法工作的指导建议,提高行政机关依法行政水平。

(四)转变执法理念,提高执法队伍的综合素质和战斗力。

执法主体要改变传统重实体轻程序的执法理念,在追求实体结果价值的同时一样要重视程序过程的价值。行政强制执行的结果价值往往追求的是具有一次性地解决一时一地实现个案正义的功效,从整体上讲是为了实现行政权这一行政活动的基本目的,而要实现具有稳定性的制度建设,我们就需要充分关注具有恒久导向作用的行政强制执行的过程价值,它所体现的是对有关人的基本权利、自由和尊严的永恒关注。[6]在日常执法活动中,执法人员要树立“实体与程序、效率与公平”并重的观念,彻底摒弃执法随意心里,严格按照执法程序,加强证据留存意识、保证行政强制程序对当事人的透明、平等参与和陈述申辩权,确保办案过程中每一个环节程序到位,使当事人在参与被处罚、被强制的程序过程后,对自身违法行为有更深刻的认识,对执法人员的“规矩”办案有进一步的理解和尊重。与此同时,进一步加强执法队伍自身的综合提升建设力度,从年龄结构、专业技术、综合素质等方面出发着力培养一支精干健康良性发展的执法队伍。(鄞州区综合执法局刘学文、吴素芬供稿,鄞州区法制办选送)


参考文献:

[1] 张峰、杨建峰主编:《行政强制法释论》,中国法制出版社,2011年版,第5页。

[2]陈红. 行政法与行政诉讼法学 厦门大学出版社,2006: 204-205

[3]陈有西. 对行政诉讼困境的宏观思考行政法学研究,1993( 4) : 41-46.

[4]全国人大法制工作委员会行政法室编写: 《中华人民共和国行政强制法》释义与案例 中国民主法制出版社,2011年版,第118页

[5]胡建淼论作为行政执行罚的“加处罚款”——基于《中华人民共和国行政强制法》行政法学研究,2016年 第一期  第71页

[6]胡泽睿论我国行政强制执行模式的价值取向   法学研究 2015•10( 中)  第94页