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浅论政府信息公开申请及其答复
来源:宁波市 发布日期:2017年05月09日 浏览次数: 字号:【 分享到:

一、政府信息公开的申请

(一)政府信息公开申请的概念

政府信息公开申请是指公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向各级行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织申请获取相关政府信息的行为。[1]

从行政机关的角度看,依申请公开信息和主动公开信息是政府信息公开的两种基本方式,二者存在互补和转换的关系。[2]两种公开方式在制度设计的功能上不同:主动公开信息是为了满足社会公众普遍的信息需求,是行政机关对社会公众“点对面”的服务。依申请公开信息是为了满足特定公民、法人或者其他组织的个人信息需求,是行政机关对特殊需求人群的“点对点”的服务。[3]

社会经济发展已经进入了信息时代,信息对社会主体的生产、生活等方面的影响和作用越来越大。据相关统计,行政机关目前掌握着80%的信息[4],包括行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息、社会环境信息等等。这些信息对于促进资源合理配置、规范市场经济秩序,进而推动社会经济发展具有重大意义,更是公民、法人和其他组织进行生产、生活、科学研究和做出各项决策的基础和先决条件。因此,一方面行政机关应当主动公开其掌握的政府信息,另一方面公民、法人或者其他组织有权向行政机关申请获取政府信息。

(二)政府信息公开申请的形式要求

公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息需提交申请,这既是具体行使《政府信息公开条例》[5]赋予的政府信息公开申请权的行为体现,也是行政机关具体履行依申请向公民、法人或者其他组织提供政府信息职责的前置程序。因此,《政府信息公开条例》规定了政府信息公开申请的形式要求:

1.载体要求。《政府信息公开条例》第二十条明确指出,公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的,应当采取书面形式。为适应互联网发展和电子政务的需要,提出书面形式的变通形式——数据电文。同时,从方便申请人的角度出发,规定了公民、法人或者其他组织可以口头提出,由行政机关代为填写以形成书面材料。

2.申请内容要求。《政府信息公开条例》第二十条第二款明确了政府信息公开申请内容上的三个要求:一是申请人基本信息应当明确,包括申请人的姓名、名称;二是申请公开的政府信息的内容描述。关于这一点,实践中往往容易被理解为“对申请公开的政府信息内容明确”。事实上,此条只是规定了申请人提出政府信息公开申请时应当对所需要的政府信息内容做出描述,这是政府信息公开申请“形式上的要求”,至于该“内容描述”是否明确[6]、是否与自身生产、生活、科研等特殊需要有关[7] 等等,则是在当事人向行政机关提出政府信息公开申请,由行政机关受理后根据不同情形进行处理的阶段应该考虑的问题。三是申请公开的政府信息的形式要求。此条明确的是申请人要求行政机关以何种方式向其提供政府信息。从实践中看,当事人可以选择书面材料以及光盘、磁盘、电子邮件等形式。

上述两点要求,即是公民、法人或者其他组织向行政机关提出信息公开申请时应当具备的形式要求。

(三)政府信息公开申请的实质要求——“三需要”

当事人向行政机关提出政府信息公开申请,除应当具备上述形式要求外,还应当具备实质要求。所谓实质要求是指《政府信息公开条例》第十三条规定的公民、法人或其他组织向行政机关申请政府信息公开需根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”,即“三需要”。此条规定的是申请人申请政府信息的内容与申请者需要之间的关系。这种规定的预设是申请人申请政府信息公开,往往不是为了公开而公开,而是为了实现与其自身利益有关的其他目的。[8]

那么,如何把握申请人向行政机关申请政府信息公开是依据“自身生产、生活、科研等特殊需要”?本文认为,公民、法人或者其他组织在向行政机关提出政府信息公开申请时,往往主观上就会认为申请获取的政府信息与其自身生产、生活、科研等有特殊需要,排除那些纯粹为了申请而申请的、怀着给行政机关制造麻烦的不当目的等等极端少数情况,一般可以认为,公民、法人或者其他组织向行政机关提出政府信息公开申请时主观上其申请获取的政府信息与其自身有特殊需要的关联。这一标准即为“主观标准”。

之所以在政府信息公开申请阶段对“特殊需要”采取“主观标准”,主要基于如下考虑:第一,向行政机关申请获取政府信息是公民、法人或者其他组织的一项权利,在当前行政机关主动公开政府信息还不能满足社会公众需要的情形下,尤为重要。第二,在这项权利中,当事人提出申请是否根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”,如果判断权掌握在行政机关手中,那么这项权利会大大打折扣,行政机关会基于自身考虑以“与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要没有关系”为由将大量的公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请拒之门外。相反,采取主观标准,即是否根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”由申请人自身来判断,既是保障当事人这一项权利的需要,也是《政府信息公开条例》的立法宗旨所在。[9]第三,在申请环节,公民、法人或者其他组织向行政机关提交政府信息公开申请是一项程序性的权利,只要申请人符合了信息公开申请的形式要件以及主观特殊需要,就可以被认为是一项符合《政府信息公开条例》要求的政府信息公开申请。如果在申请环节就以“与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要没有关系”为由剥夺掉公民、法人或者其他组织的申请权,不仅不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨,也是无任何法律依据的。在《政府信息公开条例》第十三条中规定的“可以根据生产、生活、科研等特殊需要”只是为了限制那些纯粹为了申请而申请、怀着给行政机关制造麻烦的目的而申请等等不符合《政府信息公开条例》立法精神的极端少数情形,也就是说,这一规定只是具有“引导”“规范”等作用,而不应当被理解为行政机关可以以此为理由剥夺公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请权。第四,国务院办公厅在《关于施行<政府信息公开条例>若干问题的意见》[10]中指出“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供”,往往容易被误解为公民、法人或者其他组织在向行政机关申请政府信息公开时需具备“与本人生产、生活、科研等特殊需要有关”。其实不然,实际上本条规定的并不是在政府信息公开申请阶段,而是行政机关在处理公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请时的规定,并没有对公民、法人或者其他组织申请政府信息公开的申请权作出限制,并不是申请政府信息公开的“必要条件”。其次,上述误解实际上是法律解释上的不当,不当之处在于:将政府信息公开处理阶段的规定经过反面解释套用到政府信息公开的申请阶段。

因此,关于政府信息公开申请的实质要求,也即申请人向行政机关申请政府信息公开是否根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”,应当从基于保障公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请权的立场出发,采取申请人方的“主观标准”。

综上所述,公民、法人或者其他组织向行政机关申请政府信息公开作为一项“申请权”应当具备政府信息公开申请的形式要求,即符合信息公开申请的载体要求、内容要求;同时应当具备实质要求,即申请人根据“自身生产、生活、科研等特殊需要”向行政机关提出政府信息公开申请。

二、政府信息公开申请的受理

《政府信息公开条例》并没有对公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请的“受理”的各个环节作出明确的规定,从而导致在政府信息公开工作中,行政机关一“接收”到申请人的申请就当做“受理”了政府信息公开申请,出现了“接收”而不经过任何“甄别”就直接进行“受理”从而作出“答复”。这是体现出目前的《政府信息公开条例》内容较为粗略。本文认为,在完整的政府信息公开申请的受理流程中,有如下几个问题需要进一步解释:


1.关于“接收”。本文认为,这里的接收是一种“客观状态”。也即,公民、法人或者其他组织向行政机关提出政府信息公开申请的材料后,行政机关客观上接收到当事人的“申请”,这一环节即告完成,这一事实即已成立。在政府信息公开日常工作中,公民、法人或者其他组织通过邮寄方式提出政府信息公开申请,则行政机关“签收”之日即表明已“接收”;通过数据电文方式提出政府信息公开申请,行政机关指定特定系统接收数据电文的,该数据电文进入该特定系统的,即表明已“接收”;公民、法人或者其他组织书写困难,口头提出政府信息公开申请,由行政机关代为填写申请的,以该申请人对代为填写的申请材料认可并同意提交行政机关,行政机关予以接收即表明已“接收”。
2.关于“甄别”。这里的“甄别”环节很容易被行政机关忽视,从而导致很多的政府信息公开申请一经被“接收”即默认被“受理”。


本文认为,这里的“甄别”需把握如下几点:第一,这里的“甄别”是初步审查。所谓初步审查是指审查当事人的申请是否是无理取闹、单纯向行政机关“泄愤”、为了申请而申请、怀着给行政机关制造麻烦而申请的目的等等情形。第二,这里的“甄别”是形式审查。所谓的形式审查,是指只对公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请材料是否符合《政府信息公开条例》规定的政府信息公开条件进行审查。具体而言,即为上文所述的“形式条件”和“实质条件”。在“实质条件”的把握上,应从宽,应本着申请人的立场出发,不应从行政机关角度做出判断。第三,区别“甄别”阶段的“形式审查”与“处理”阶段的“实质审查”[11]。同时还需区别“实质条件”与“实质审查”,不可混淆。

3.关于“受理”。这里的受理是指经甄别,对于符合政府信息公开申请条件的政府信息公开申请决定予以受理的行为。尽管很多行政机关在日常政府信息公开工作中,对于政府信息公开申请的“受理”并未出具正式的诸如“政府信息公开受理通知书”等文件,但“受理”这一环节对于申请人十分重要,它直接决定着政府信息公开申请是否被行政机关“处理”,因此,与申请人具有重大利害关系。

三、政府信息公开申请的处理

公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请被行政机关受理后,需区分情况进行处理,然后对申请人给予答复,这一过程中,行政机关需对政府信息公开申请进行“实质审查”。

所谓实质审查,主要是审查如下几个方面:第一,申请人申请获取的信息是否属于“政府信息”。第二,申请人的政府信息公开申请内容是否明确,是否需要更改、补正。第三,申请人申请获取的信息如属于政府信息,是否属于本机关的政府信息或者该政府信息是否存在。第三,申请人申请获取的信息如属于本机关的政府信息是否属于可以公开的范围。第四,申请人申请公开与其生产、生活、科研等特殊需要是否有关。第五,申请人申请的政府信息是否可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。第六,申请人申请的政府信息是否属于内部管理信息以及过程性信息。第七,申请人的政府信息公开申请是否属于重复申请。等等。为了是表述更加清晰,见下表:


表1:政府信息公开申请实质性审查的内容举例


政府信息公开申请实质性审查的内容举例

1.是否属于政府信息

2.申请内容是否明确

3.是否属于公开范围

4.是否属于自身需要

5.进行信息安全审查

6.是否属于内部管理信息或过程性信息

7.是否属于重复申请

8.是否属于本机关信息、信息是否存在

9.是否涉及商业秘密、个人隐私以及第三方合法权益


行政机关对申请人的政府信息公开申请进行了上述审查后,下一步就是根据不同情形作出处理决定,即答复。

根据当前的《政府信息公开条例》、国务院办公厅《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》等有关规定,本文认为,可对实质性审查后的不同信息公开申请的情形作出如下不同内容的答复,详见下表:


表2:不同类型的政府信息公开申请的答复


实质性审查后的不同情形

行政机关的答复

答复依据

11

申请内容不属于政府信息

告知申请人并说明理由

《政府信息公开条例》第二条

2

申请内容不明确

告知申请人作出更改、补充

《政府信息公开条例》第二十一条(四)

3

申请的政府信息不属于公开范围

告知申请人并说明理由

《政府信息公开条例》第二十一条(二)

4

申请的信息与自身特殊需要无关

不予提供,告知申请人并说明理由

国务院办公厅关于施行政府信息公开条例若干问题的意见(十四)

5

申请的信息可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定

按规定不提供;告知申请人并说明理由

国务院办公厅关于施行政府信息公开条例若干问题的意见(十四)

6

申请的信息属于内部管理信息或过程性信息

不予公开;告知申请人并说明理由

国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见

7

政府信息公开申请属于重复申请

不重复答复;告知申请人并说明理由

国务院办公厅关于施行政府信息公开条例若干问题的意见(十三)

8

申请的信息不属于本机关或者不存在

告知申请人并说明理由;告知申请人能够确定该政府信息的行政机关的名称、联系方式

《政府信息公开条例》第二十二条

9

申请的信息涉及商业秘密、个人隐私或第三人合法权益

书面征询第三方的意见后再行根据规定处理

《政府信息公开条例》第二十三条

10

属于政府信息,申请内容明确,属于本机关信息,信息存在,属于公开范围

按要求答复;告知获取该信息的方式和途径

《政府信息公开条例》第二十一条(一)、第二十四条





[1] 参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条。

[2] 参见杨伟东:《政府信息公开主要问题研究》,法律出版社,20137月版,第191-192页。

[3] 参见曹康泰主编:《中华人民共和国政府信息公开条例读本》,200912月第2版,第63页。

[4] 参见杨小军:《政府信息公开实证问题研究》,国家行政学院出版社201412月版,第17页。

[5] 即《中华人民共和国政府信息公开条例》,经2007117日国务院第165次常务会议通过,自200851日起施行。为行文方便,本文缩略为《政府信息公开条例》。

[6] 参见《政府信息公开条例》第二十一条第(四)项。此项涉及的申请人提出政府信息公开申请时应当对所需要的政府信息内容描述明确与否,实际上是行政机关受理申请人的政府信息公开申请之后而根据情况作出的处理,与此时申请人开始向行政机关提出政府信息公开申请的形式要求不处于同一个阶段。

[7] 参见《政府信息公开条例》第十三条。“与自身生产、生活、科研等特殊需要”实际上是“实质要求”,下文将作出论述。

[8] 参见杨小军:《政府信息公开实证问题研究》,国家行政学院出版社201412月版,第77页。

[9] 《政府信息公开条例》第一条开宗明义指出“为了保障公民、法人或者其他组织已发货区政府信息,提高政府工作的透明度……

[10] 参见国务院办公厅2008429日印发的《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》。

[11] “处理”阶段的“实质审查”将在后文阐述。