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刍议行政处罚案件罚款的延期或者分期缴纳   
来源:绍兴市 发布日期:2017年04月18日 浏览次数: 字号:【 分享到:

在工商执法办案中,经常会遇到被处罚当事人因经济困难或其他原因要求延期或者分期缴纳罚款的情况,《行政处罚法》虽然规定了当事人经批准可以延期或分期缴纳罚款,但延期缴纳可以延期多久?分期缴纳可以分为几期?法律法规都未作明确规定,从而造成执法实践中的诸多困惑或争议,本文就行政处罚案件延期或者分期缴纳罚款所涉及的几个问题谈点粗浅认识,以期抛砖引玉。

一、延期或者分期缴纳罚款的法律意义

《行政处罚法》第五十二条规定:“当事人确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款的,经当事人申请和行政机关批准,可以暂缓或者分期缴纳。”这是我国法律对延期或者分期缴纳罚款作出的明确规定。因此,申请延期或者分期缴纳罚款是法律赋予当事人的合法权利。当事人申请延期或者分期缴纳罚款符合法定条件的,行政机关应当依法维护。

执法实践中,可能出现当事人因经济困难或其他特定情形无法按时履行缴纳罚款义务的情况。例如,当事人因生病或遭受火灾、水灾等突发灾害,希望能够延期或者分期缴纳罚款。在这种情况下,当事人不是主观上拒绝接受处罚、不履行缴纳罚款义务,而是客观上存在实际困难,无法按时履行缴纳罚款的义务。对此,行政机关应当将这种情形与当事人故意拒绝或者拖延履行义务的行为加以区分,允许确有经济困难的当事人延期或者分期履行缴纳罚款义务。对于当事人有履行能力却不履行缴纳罚款义务的行为,行政机关应当依法申请法院强制执行,迫使当事人履行法定义务,以达到行政处罚的目的。

二、延期或者分期缴纳罚款的法定程序

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第七十二条规定:“当事人确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款的,应当提出书面申请。经工商行政管理机关负责人批准后,由办案机构以办案机关的名义,书面告知当事人延期或者分期的期限。”这是国家工商总局依据《行政处罚法》制定的延期或者分期缴纳罚款的程序性规定。当事人申请延期或者分期缴纳罚款,应向行政机关提交书面申请,说明不能按时缴纳罚款的原因,行政机关应对申请材料进行审查,合理判断当事人缴纳罚款的能力,必要时应当进行实地调查,既要依照《行政处罚法》和《程序规定》的规定保障当事人的合法权利,又要防止当事人借此逃避法律责任。当然,法律规定延期或分期缴纳罚款是有条件的,当事人一旦有了履行能力,就应当按照行政机关的决定缴纳罚款,如果当事人有履行能力却故意拖延履行,或者超出行政机关批准的延期或分期缴纳期限的,行政机关应当立即依法申请法院强制执行。

三、延期或者分期缴纳罚款的审批

申请延期或者分期缴纳罚款虽然是法律赋予当事人的权利,但必须符合法定条件,即《行政处罚法》第五十二条规定的“当事人确有经济困难”。所以,申请延期或者分期缴纳罚款时,当事人不仅要向行政机关提交书面申请,还应提交其“经济困难”的证明材料,它是行政机关决定是否同意当事人延期或者分期缴纳罚款申请的重要依据,其内容必须合法、真实、有效,因家庭成员生病导致经济困难的应当提供家庭成员的病历材料,因家庭遭遇突然变故导致经济困难的应当提供导致变故的一些证明材料如社区证明、救助机关证明等。

收到当事人延期或者分期缴纳罚款的书面申请后,行政机关应当对其提供的证据材料进行认真核实和严格审查,必要时可以自行收集或进行实地核查,以判断当事人是否符合法律规定的“确有经济困难”情形,如当事人确实遭遇了自然灾害、意外事故、重大疾病等事件,导致了严重的经济困难,行政机关应当依法批准其延期或者分期缴纳罚款;如当事人经济确实困难但不严重或者是暂时的,行政机关可以批准其延期或者分期缴纳罚款,但宽限期限应当严格控制;如当事人借申请之名行拖延执行之实,行政机关应当依法不予批准。

延期或者分期缴纳罚款的审批,可能涉及案件的强制执行和行政诉讼等问题,必须严格依照法定程序进行,特别是对当事人申请延期或者分期缴纳罚款的理由认定,一定要严格、细致,因为此类案件逾期申请法院强制执行时,如果当事人申请延期或者分期缴纳罚款的理由不充分,法院会认为行政机关逾期申请强制执行的理由不“正当”,就有可能驳回强制执行申请,增加执法风险。

四、没收违法所得能否延期或者分期缴纳

《行政处罚法》第五十二条规定的罚款可以申请延期或者分期缴纳,是否包括没收的违法所得,也就是说违法所得能否延期或者分期缴纳。一种意见认为,违法所得也可以延期或者分期缴纳,理由是《行政处罚法》第五十二条的“罚款”应作广义的理解,包括行政处罚决定中的罚款和没收违法所得,所以应将没收违法所得也纳入延期或者分期缴纳的范畴;另一种意见认为,《行政处罚法》第八条将罚款与没收违法所得两种行政处罚种类作了严格区分,所以该法第五十二条的“罚款”应当是严谨的法律用语,不能作广义的解释;另外,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第七十二条“当事人确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款的……”也仅指“罚款”,与《行政处罚法》第五十二条的表述相一致的。

罚款与没收违法所得在财产权利上的区别在于,罚款是对当事人合法财产的剥夺,没收违法所得则是对当事人非法占有的财产的剥夺,非法占有的财产因其“非法”应当立即没收,所以不允许延期或分期;剥夺的合法财产因其“合法”允许申请延期或分期,所以,笔者认同后一种意见。

执法实践中,由于法律上对没收违法所得能否延期或者分期缴纳的规定不明确,而多数行政机关没有将罚款和没收违法所得严格区分,只是笼统地称之为“罚没款”,更谈不上严格区分罚款与没收违法所得的缴纳方式和期限,所以在遇到当事人被批准延期或分期缴纳罚款但没有按要求履行缴纳义务时,行政机关依法对当事人每日按罚款数额的3%加处罚款就难以确定加处罚款的基数。如果在法律规定上对没收违法所得能否延期或分期缴纳加以明确,上述问题也就迎刃而解了。

五、延期或者分期缴纳罚款的期限

延期缴纳罚款可以延期多久,是延期一个月还是若干年?分期缴纳罚款可以分几期,是分二期还是若干期?这些问题,《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等法律法规或者部门规章都未作明确规定,这似乎给了行政执法人员很大的自由裁量空间,同时也增加了行政执法人员自由裁量的难度。假如当事人要求延期缴纳的时间为十年或更长,或者分期缴纳的期数为十期或更多,行政执法人员如何裁量。当事人请求延期十年或分十期看起来不合常理,但行政执法人员不同意的“法律依据”又在哪里?这显然缺少客观的评判标准。如果要求行政执法人员根据当事人的实际情况作出裁量,执法实践中不易把握,当事人也不易接受。

在延期缴纳罚款的期限上,有的观点认为不能超过六个月,理由是《行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”笔者认为这种观点是不全面的。首先,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》” (法释[2000]8号)第八十八条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起一百八十日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”行政机关批准当事人延期或者分期缴纳罚款是根据《行政处罚法》的规定作出的,当然属于正当理由;其次,如果当事人在批准的延期或者分期缴纳的期限内未履行义务,应当从批准暂缓或者分期缴纳的最后期限之日起开始计算申请人民法院强制执行的时间,因为《解释》第八十六条第一款第(五)项规定:“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备以下条件:……(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;……”。行政机关批准延期或者分期缴纳的期限就是“行政机关另行指定的期限” ,所以应当从这个指定期限之日起开始计算申请执行的时间;另外,《解释》第九十七条规定:“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定”,而《民事诉讼法》第二百三十九条规定:“申请执行的期间……从法律文书规定履行期间的最后一日起计算;法律文书规定分期履行的,从规定的每次履行期间的最后一日起计算。……”,所以,对延期或者分期缴纳罚款的执行期限的计算,也可以参照《民事诉讼法》第二百三十九条规定执行。

近年来,各级行政执法机关包括工商行政管理机关都出台了规范行政处罚自由裁量权的规则或规定,但其内容基本是当事人应承担法律责任即行政处罚的自由裁量,极少涉及行政处罚作出后延期或者分期缴纳罚款的期限自由裁量问题,只有个别行政执法机关的行政处罚自由裁量规定涉及到这方面内容,如《广州市物价局规范行政处罚自由裁量权规定》明确,暂缓缴纳罚款或违法所得的期限最长不得超过3个月,分期缴纳罚款或违法所得的期数最长不得超过3期,累计时间最长不得超过6个月;《大连市国家税务局关于延期或者分期缴纳罚款有关问题的通知》规定,罚款金额在50万元以下的,延期或者分期缴纳罚款期限原则上不超过六个月,罚款金额在50万元(含)以上的,期限不超过十二个月。这些规定对罚款延期或分期缴纳的期限作出了明确要求,解决了行政执法人员难以裁量的难题,但由于上述延期或者分期缴纳罚款期限的规定缺乏法律法规、行政规章的法律支撑,行政机关仍存在一定的执法风险。(作者系新昌县市场监督管理局潘均超,绍兴法制办供稿)