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关于绍兴市水资源保护立法的思考与实践
来源:绍兴市 发布日期:2017年04月17日 浏览次数: 字号:【 分享到:

近年来,国家实行最严格水资源管理制度以及省市“五水共治”、“美丽建设”工作,都对水资源、水生态、水环境提出了更高要求。开展水资源保护立法,既是破解绍兴市落实最严格水资源管理制度中的突出问题,建立水资源刚性约束机制的客观要求,也是贯彻新时期治水方针,实践“两山理论”,加快推进绍兴市生态文明建设的迫切需要。本文着重从地方立法的角度,对水资源保护作了一些探索和思考。

一、绍兴市水资源保护立法的必要性和可行性

绍兴因水而名、因水而美、因水而兴,水承载着绍兴的历史和发展。随着经济社会的快速发展,绍兴市人与水的矛盾日益突出,正面临着资源性缺水与水质性缺水的双重压力。一方面水资源总量丰富,但人均占有量低。人均仅为1460m3(按常住人口计只有1200 m3),低于全国2100m3和全省1700 m3水平,更低于世界水平。水资源空间分布不均,地域变化显著,年际变化大,年内分配不均,水资源可利用率低,调配难。另一方面产业结构相对单一,纺织、印染、化工、医药等高耗水、高污染产业集聚,水生态环境状况不容乐观。2015年,水功能区水质达标率仅为56%。到2020年、2030年,绍兴市分别存在0.56亿m3和1.13亿m3优质用水缺口。与此同时,绍兴百姓传统的“水乡不缺水”的错误观念较深,惜水、爱水意识不强,水资源保护任务十分艰巨。

目前,全国及全省已出台的相关法律主要有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可和水资源征收条例》、《浙江省水资源管理条例》、《浙江省河道管理条例》、《浙江省饮用水水源保护条例》、《浙江省曹娥江流域水环境保护条例》、《浙江省鉴湖水域保护条例》等一系列上位法。国内部分城市已制订颁发了相应水资源保护的地方性法律,具备有一定立法基础,法律依据充分。

立法是制定公共规则的最高形式,也是依法治国的前提和基础。对水资源保护实施地方立法,既是对上位法进行补白和细化,使法规具地方特色和可操作性,更是固化水资源保护实际工作中取得的良好措施、先进经验,提高执行力,确保各项治理工作能够有序扎实整体推进。近年来,随着国家最严格水资源管理制度的实施及水污染防治行动计划的印发,绍兴市出台了多项有针对性的水资源保护措施,取得了一定效果,也积累了相关经验,但由于这些政策措施没有上升为法律规范,不具备普适性、规范性和稳定性,从而限制了水资源保护效果。因此,如何通过立法来强化全市水资源保护,对水乡绍兴的意义不言而喻,也成为绍兴市委、市政府决策者的共识。

二、绍兴市水资源保护立法的几点思考

一是考虑资源综合属性。水资源保护相关的上位法不限于以水利部门为主要执法机关的法律法规,还包括《水污染防治法》、《城镇排水与污水处理条例》、《浙江省饮用水水源保护条例》等其他法律法规。水资源保护条例的基本定位需跳出水利部门自身视角,摒弃部门立法,从水的资源属性、环境属性和经济社会属性三位一体的综合性角度,作出体例安排和制度设计。既要保护作为资源的“水”,也要保护作为生态文明重要组成部分的水生态环境,还要通过水资源保护的约束推进经济社会转型,促进绍兴水城建设。

二是体现绍兴地方特色。地方性法规应在符合上位法的前提下,立足当地实际,注重体现地方特色,服务当地特殊的立法需求,创造性地解决应由地方自己解决的问题,以及在国家、省立法普适性之下难以针对性加以解决的问题,使地方立法反映本地的特殊性,具有较强的针对性和可操作性,能有效解决本地的实际问题。此次立法需秉承“有特色、可操作”的原则,尽量突出绍兴特色的内容,并加以必要的延伸和制度设计。对上位法已明确的内容,则不再罗列。

三是加强立法可操作性。对上位法设置的原则性条款,制定具有可操作性的规定。对现行法律法规就水资源保护管理未明确的情形或实际操作中存在困难的地方,尽可能进行规定,明确水资源保护的措施,有针对性地深化细化。浙江省人大曾就绍兴市水资源保护出台过两部“流域性”法规,分别是《浙江省曹娥江流域水环境保护条例》和《浙江省鉴湖水域保护条例》。此次立法要注意正确处理其与这两部法规之间的关系,继承曹娥江、鉴湖条例设定的水质监测和信息共享、工业企业限期纳管、重点区域禁止若干污染性行为等制度设计,并结合新情况新问题进行创新性设计。

四是落实政府部门职责。水资源保护立法需要有刚性约束力的规则和施行机制,因此在设计上对政府(部门)和社会公众两方面的刚性约束力要明确,特别是从“法定职责必须为”的角度,突出政府(部门)履行法定职责的要求。对公众的约束规则设定的行为规则外,还需对法律责任部分的行政处罚责任,主要是对上位法没有明确,或者比较模糊的问题进行“查漏补缺”。在不改变各部门现有职能的前提下,通过立法促进职能部门既严格履行各自职责,又相互协同配合,建立有效保护水资源的工作协作新机制,明晰部门职责,明定监管职权,做到无缝监管、无缝执罚,并依法规范各类涉水活动。将水资源保护的主要指标纳入经济社会发展综合评价和生态建设考核体系,考核结果作为对地方政府主要领导干部的自然资源资产离任审计的重要依据。

五是坚持立法与时俱进。在立法过程中,必须广泛征求群众意见,特别是要注意吸收人大代表、水资源管理相对人、相关部门、利害关系人的意见,重视发挥水利专家学者的作用,坚持立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合,真正体现广大人民群众的意志和愿望,使法规既具有现实针对性,又有前瞻性和科学性。必须与上位法的实施保持同步,实现动态管理;必须与党委、政府中心工作和人民群众所关注的焦点变化相适应;必须与地方改革发展同步合拍、与人民群众期盼和谐共振,真正发挥地方性立法的引领和推动作用。结合“水生态文明建设”、“水十条”、《国务院关于实施最严格水资源管理制度的意见》、省委省政府“五水共治”战略决策和市委市政府“重构绍兴产业,重建绍兴水城”、以生态文明建设为统领的战略要求,以落实最严格水资源管理制度为核心,通过优化水资源配置、加强水资源节约保护、实施水生态综合治理、加强制度建设等措施,大力推进水生态文明建设,实现水资源的保护及可持续利用。

三、绍兴市水资源保护的立法实践

《绍兴市水资源保护条例》于2016年9月29日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准,于2016年11月1日起正式实施。这部地方性法规全文共7章41条,约7100字,它的出台是绍兴立法史上的一个重要里程碑,也标志着绍兴市依法治水进入了一个新阶段。

一是水资源保护增添了“新理念”。2015年9月,绍兴市取得地方立法权后,市委、市人大、市政府高度重视,把《绍兴市水资源保护条例》确立为第一批立法项目,将立法保护作为加快推进全市生态文明建设、践行“两山理论”的重要切入口,提出贯彻“节水即为减排”的绿色、协调、共享的发展理念,通过实施水量、水质、水域“三位一体”和水岸同治的综合保护制度,以水域保护来保障基本的水系连通和水循环,着力破解全市落实最严格水资源管理制度中的突出问题,促进水生态和水环境的改善。

二是制度设计突出了“新元素”。近年来,绍兴市委、市政府对水资源、水环境保护工作高度重视,先后组织实施了三轮以“截污、清淤、引水、综合整治”为重点的“清水工程”,2014年起又全力推进“五水共治”和“重构绍兴产业、重建绍兴水城”工作,取得了显著成效,也积累了许多成功的经验。如,实施水生态环境综合整治,全面推行“河长制”、畜禽(水产)养殖规范化管理,实施截污纳管、排污权有偿转让等水污染源头治理,以及水源地生态补偿机制、工业企业综合效能差别化政策、节水型社会建设、水利和渔业综合执法等等。这些有效的举措和实践,对水资源保护起到了积极推动作用。但这些大多未形成制度,有些是探索性的,都需要在立法层面加以完善、整合和提升,从更高层面健全水资源保护的长效监管机制。因此,市委、市政府和市人大高度重视,在调研起草过程中,主要领导多次听取立法工作汇报,亲自组织召开各类座谈会,听取各方意见,明确要求条例必须秉承“有特色、可操作”的原则,跳出“部门立法”,从水的资源属性、环境属性和经济社会属性三位一体的综合性角度作出体例安排和制度设计,既保护作为资源的“水”,也保护作为生态文明重要组成部分的水环境,重点对工业园区分质供水、园区水域占补平衡、饮用水源保护和生态补偿、工农业及生活污染源治理、河道水域岸线管控、水环境综合治理、“河长制”长效管理、绍兴水文化宣传教育,以及开展常态化保洁和定期清淤等成功做法和经验提升到法律高度进行固化和提升,通过水资源保护的约束机制推进经济社会转型。

三是源头防治有了“新举措”。治水工作中,被提及最多的一句话就是“污染在水里,根子在岸上”,这是对治水工作既形象又深刻的剖析。作为水资源保护的重中之重,如何做到源头防治?在加强水域面积保护的基础上,重点对源头防护给出了清晰思路——从农业、工业、生活(服务业)三大水污染源入手,分别明确了一套解决方案。如,农业面源污染防治方面,明确各地根据实际划分畜禽养殖禁养区和限养区范围,主管部门应当推广测土配方施肥、农作物病虫害绿色防控等农业生产技术和有机肥、高效低毒低残留农药,实施农药、化肥减量化、农药废弃包装物回收、洁水养殖,减少种植业面源污染。同时,采用授权式立法技术,明确各级应当根据水资源水环境承载能力,划定本行政区域内畜禽养殖禁养区、限养区范围,以及禁止网箱养殖、围栏养殖、河蚌育珠和禁止游泳、洗澡、洗涤和垂钓的水域,并向社会公告。通过这样的形式,把社会各界较关注、影响较广泛的居民日常生产生活行为由属地政府根据当地实际情况来作出决策,显得更加科学合理。

工业污染防治方面,针对各地在进行项目规划时,往往“我的地盘我做主”,做什么规划就围绕项目本身的内容展开,而对水资源论证往往成为“被遗忘的角落”的实际,明确了全市编制国民经济和社会发展规划、城市总体规划、工业园区规划、产业发展规划等,应开展水资源论证,落实流域、区域水资源保护规划,真正树立‘以水定城、以水定产’发展理念,从而引导和推动经济结构的调整、发展方式的转变,加快经济社会转型和协调发展。同时,要求相关主管部门制定产业政策、投资项目指导目录时,应综合考虑水资源条件和水污染防治要求,将耗水量大(不符合行业用水定额标准)或者严重污染水环境的项目列入负面清单,特别是对不符合国家产业政策或者列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的、不符合行业用水定额标准的、城乡公共供水管网能够满足用水需要,但通过自备取水设施取用地下水的等项目,一律不予批准。同时,明确要求工业废水应当按照规定进行预处理后排入污水管网,对产生重污染的企业生产厂区应当设置地面初期雨水收集系统,经处理达标后方可排入管网。

在生活污水防治方面,把“六小行业”治理作为重点,明确产生污水的小餐饮店、洗浴(脚)店、理发店、洗车店、洗衣店、小旅社等行业实行污水纳管,相关部门对“六小行业”的污水纳管进行专项规划,组织实施纳管改造,并按照各自职责加强监督管理。而新建、改建、扩建公共建筑和住宅小区,建设相应的收集、接纳污水的管网设施,并接入城镇污水管网,农村生活污水实行纳管进入污水处理厂集中处理或实施就地生态化治理。同时,为有效解决随着山区旅游、度假、休闲等假日经济的兴起而对水源地保护带来的负面影响,明确禁止餐饮经营、烧烤、洗澡、使用洗涤剂洗涤或者其他可能污染水域等行为,进一步加大水源地的保护。

四是保护情况将成履职“新标配”。任何一项法规的顺利实施需要一些有刚性约束力的规则和施行机制,特别是对领导干部进行审计,是打造高效廉洁政府的必然趋势,也是我国现行监管领导干部最为严苛的措施之一。此次水资源保护工作就将成为绍兴市各级主要负责人的离任审计“标配”,《条例》明确了对政府(部门)和社会公众两方面的刚性约束力。特别是从“法定职责必须为”的角度,突出了政府(部门)履行法定职责的要求,设立了部门工作清单、监督考核和问责机制、政府主要领导自然资源离任审计制度等,有利于促进各级政府、各相关行政主管部门更好尽职履责。对公众方面,在约束规则设定的行为规则外,还体现为法律责任部分的行政处罚责任,主要针对绍兴出现的新情况,且上位法没有明确,或者比较模糊、操作上存在困难的问题进行了“查漏补缺”,增设了禁止性行为,提高了处罚力度。

四、小结

《绍兴市水资源保护条例》是绍兴市获得地方立法权后出台的首批地方性法规之一,是绍兴落实绿色发展理念的必由之路,也是促进绍兴生态文明建设、保障经济社会的可持续发展、加快水城建设的重要举措。从法规层面来约束公众的不良生活习惯、规范水产养殖,以立法总结固化治水成功做法和经验,通过提高处罚下限来加大对违法行为的打击力度,可以说,《绍兴市水资源保护条例》为绍兴的水资源保护工作提供了更有力的法律“靠山”。

实践证明,绍兴市水行政综合执法模式是推进综合执法体制改革的一种成功探索,符合新时期依法治水的新形势新要求,我们要充分认识到加强和推进水行政综合执法改革的必要性和重要性,以有力的举措、务实的作风,不断充实丰富水行政综合执法的内涵和外延,不断创新完善运作机制,不断建立健全工作机制,力争在新的起点上推动水行政综合执法工作迈上新台阶。(作者系绍兴市水利局马阿祥、周艳荣,绍兴市法制办供稿)