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公众参与文化市场行政执法的探究——以宁海文化市场为例
来源:省文化厅 发布日期:2017年02月08日 浏览次数: 字号:【 分享到:

[摘  要]:经济多元化、政治民主化以及信息公开化促使公众组织性逐渐提高,公众参与也逐渐成为文化市场行政执法的重要方式。本文将以宁海为例,剖析阐述公众参与在文化市场行政执法中的重要性,分析公众参与文化市场行政执法中面对的问题,寻求公众参与文化市场行政执法规范文化市场秩序有的有效举措,促进文化执法工作提升。

[关键词]:公众参与  文化市场管理  文化执法


随着经营社会快速发展,人民对文化需求也不断提升,网吧、娱乐、影剧院等文化市场不断扩大,在“大市场、小队伍”背景下的文化市场管理工作压力骤增。与此同时,在全球化、信息化浪潮冲击下,居民不断提高,政治民主化促进了公众主题意识的觉醒,对精神文化需求层面的文化市场管理问题的关注度也大大提高,迫切需要参与文化市场行政执法中的民主诉求日益强烈。提高公众参与度,无疑给破解文化市场执法过程中的小队伍、大市场“困局”提供了一个全新的思路。

一、公众参与文化市场行政执法概述

(一)公众参与的概念。公众参与是指公民、法人或其他组织通过各种方式直接或简介参与到行政行为做出过程中,以达到影响、控制行政权力和保护自身权利的一种行为和制度。它与是公民的一项重要的基本权利,也是人民参政议政的重要机制。公众参与强调民主化,即将公共权力从政治国家逐渐向公民社会转变,公民更多参与到国家公共事物的治理和管理中,而政府的角色逐渐从控制者转变为辅助者和服务者。

(二)公众参与文化市场行政执法的概念。公众参与文化市场行政执法是指在文化市场行政执法过程中,利益相关人和一般社会公众,就执法活动中涉及的个人利益或公共利益的重大问题,以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与行政执法过程,并进而提升行政执法公正性、合理性的一系列制度和机制。具体而言,就是要求文化市场行政执法需要吸引公民的广泛参与,积极发挥公众的参与作用,培养公民作为文化执法的积极行动者与执行者,使之参与文化市场行政执法的制定、实施以及监督管理的全过程。

二、公众参与文化市场行政执法的意义

公众参与概念的提出,有助于增进政府、社会以及公众三者之间的沟通,不仅有助于政府了解公众的真实想法和要求,也有助于提高公众对文化执法工作的认同感,提高文化市场管理决策的科学性和合理性,从而降低执法成本,提高执法效率。公众参与文化市场行政执法在对执法环境改善、执法理念更新、执法标准制定以及执法水平提高上均起到不容忽视的作用。

(一)有效改善文化市场行政执法环境。文化市场行政执法的本质是为公众提供良好的文化产品、和谐的文化消费环境以及稳定的文化市场经营秩序,而这决定了文化执法的各项活动离不开公众参与。只有坚持公众参与文化市场行政执法,才能有效建立包括政府、专家学者以及市民代表组成的文化市场管理咨询构架;只有广泛吸纳社会各方面意见,才能保证文化市场管理符合民众的实际需求以及文化市场发展的需要;同时,只有坚持公众参与文化市场行政执法工作,让公众从中得到实惠,才能使文化市场管理的各项活动目标明确,公众也能更加积极主动配合并支持文化市场管理活动,维护文化市场稳定,有利于创造和谐的执法环境。

(二)及时更新文化市场行政执法理念。传统执法理念过于强调法律的威慑力,这与现代法治精神相悖。而公众参与则是一类新的文化市场公共治理理念,也是实施文化市场行政执法的重要基础。文化市场行政执法离不开公民的理解、参与和支持,公众参与也是提高文化市场管理执法水平的重要手段。只有公众参与,文化市场管理措施才能得到真正的落实,而以往单纯的靠行政手段实现的执法显然已远远不能适应现代文化市场发展的需求。公众对文化市场行政执法的广泛参与也有助于构建以人为本的执法理念。

(三)加速健全文化市场行政执法标准。公众参与还可以有效防止公权力滥用,在一定程度上制约文化市场行政执法中权力的滥用,健全执法标准。不加制约的权力很容易被滥用,而权力一旦滥用,不仅导致官员自身的腐败,也损害了公众的合法权益。因此,加强社会监督,规范执法人员的行为,是关联公民与政府的一个重要环节。公众参与有效监督文化市场行政执法过程中,促进文化执法部门在运用行政执法过程中,注意倾听民众声音,及时纠正执法过程中的问题,从而建立一套完整的文化市场行政执法体系,提高工作效率,有效保证文化执法的严肃性,规范文化市场行政执法行为及标准。

三、宁海县公众参与文化市场执法的实证分析

宁海,地处浙江省东部沿海,宁波市南部的副中心城市。行政区域面积1843平方公里,全县常住人口64.6万,流动人员25万人。根据2016年换证统计,全县共有各类文化经营单位627家,涵盖互联网上网服务营业、演出、电影发行放映、出版物经营、文物保护等各类单位;分布在全县18个乡镇街道。宁海县文化市场行政执法大队为这一行政区域内文化市场管理的重要主体;除此之外,网吧“五老”义务监督员、行政村文体管理员、行业协会等也积极参与到文化市场治理中。

(一)实证一:行政村文体管理员监管农村演出市场

为了规范演出市场特别是农村演出市场秩序,防止非法大篷演出扰乱市场经营,2015年10月起,宁海县文化市场行政执法大队联合各行政村文体管理员加强对辖区演出活动监管。同月28日,宁海县文化市场行政执法大队成功根据梅林街道花园村文体管理员反馈信息,取缔“群英演艺团”非法演出活动。2016年春节期间,执法部门还根据演出活动备案情况,组织各行政村文体管理员对备案“村晚”演出现场进行全程监管。系列活动的开展有效规范了全县演出市场秩序,非法演出活动大幅度下降。

实证分析:行政村文体管理员参与文化市场监管,很好的弥补了文化执法力量的短板,为及时发现、查处各类农村文化市场违规行为发挥了积极作用。同时,搞好辖区的文化市场秩序也是各乡镇街道“属地管辖”中应落实的一项责任,发动行政村文体管理员参与文化市场管理,能有效激励各属地推进文化市场管理,增强文化市场执法实力,是一项“双赢”的做法。

(二)实证二:网吧“五老”义务监督员巡查网吧

2016年暑假期间,宁海县130名网吧“五老”义务监督员对对全县网吧进行检查,监督活动中,网吧义务监督员“一看二查三问四登记五告知”,重点检查有无未成年人进入网吧、身份信息核对登记、消防安全设施、安全通道、环境卫生等7类问题。暑假全县共组织义务监督员198人次,巡查网吧218家次,现场制止上网消费者吸烟等违规行为11处,纠正“赤膊”等不文明网上现象9起。自2005年聘用首批网吧“五老”义务监督员以来,全县已经累计聘用义务监督员6批次超1000人次,义务监督员参与网吧巡查,有效改善了网吧市场秩序及环境。

实证分析:网吧历来是文化市场中的“热点”,而“五老”义务监督员则有效降低了网吧的“热度”,对规范网吧经营、减少违规接纳未成年人、保护未成年人健康成长发挥了积极的作用。同样,义务监督员的存在也弥补了文化执法队员不足的短板,一个网吧配备1至2名义务监督员有效缓解了文化执法人员忙不过来、管不过来的局面。义务监督员就在市民身边,就是市民自身,他们的加入使文化市场管理工作公亲密、更务实。

(三)实证三:网吧行业协会制定网吧管理公约

随着网吧市场的放开,网吧行业竞争日趋激烈,部分网吧间由价格战引发的恶意举报现象如见不鲜,而部分由于价格战经营困难网吧铤而走险,接纳未成年人、报号上网等违规经营现象有抬头迹象。为了避免由价格战引发的网吧违规行为的扩展,2016年4月,宁海县网吧协会协商统一上网最低收费标准,明确会员、非会员、通宵、包厢、卡座等最低收费,并约定禁止充值赠送行为。该公告的发布有效降低了由恶性竞争引起的违规经营行为,从二季度的执法数据统计显示,网吧市场情况较一季度明显好转。

实证分析:文化市场管理工作政府主导,但需要充分发挥社会公众参与管理,印刷、网吧等文化市场行业协会是文化市场管理的参与者,更是文化市场管理工作不可或缺的力量,他们参与文化市场管理,可以加强各文化经营单位的自律意识和遵纪守法意识,减少执法人员与也业主间的对立冲突面,有助于强化对印刷、网吧、娱乐等各类市场的管理和违法违规行为的制止及引导。

四、公众参与文化市场行政执法面临的问题

诚如宁海,许多地方的文化市场行政执法在公众参与上已经取得了一定的进展,但总体来说,文化市场新政执法中的“公众参与”还处于被动的状态,仍存在许多不足,主要表现为以下几个方面:

(一)公众参与文化执法缺乏健全的法律制度保障

虽然我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业、管理社会事务。”这为公众参与文化市场管理提供了法律依据。但对公众参与的制度、程序方式以及途径等方面并未做出具体的可操作性解释,这就导致我国公众参与文化市场管理执法缺乏健全的法制保障,缺乏规范的、操作性强的程序或规定。因此在实际生活中,公众参与没有合理的法律制度保障,法律法规尚未得到真正落实。

(二)公众参与文化执法的热度和深度不够

由于受到文化素质、利益、职业等条件的限制,不少公众对文化市场管理的理解、认识还很模糊,因而参与热情不高、参与深度有限,效果不理想。虽然对网吧等市场违规接纳未成年人等方面有所参与,但大多是因子女为违规上网的消费者而参与举报,难以从文化市场管理的深层次以及高层面上更多的参与,而且相对参与形式也比较单一,缺乏长效性。更有面对文化市场无证经营行为取缔时,部分群众愿意站在被执法对象一边,同情他们,认为小商贩挣点小钱维持生活挺不容易;这也一定程度上导致了公众参与文化执法热情不高。

(三)公众参与文化执法渠道梗阻

参与的渠道梗阻,也阻碍了公众参与文化执法。当前,我国现行的文化市场管理体制还沿袭着传统的政府管理莫事,对于公众参与文化执法在参与主体、参与方式、公众反馈等方面还没有明确的规定。这方面,宁海县文化市场行政执法大队在发动义务监督员、文体管理员及社会群众参与文化执法方面做了一定的工作,但尚待深入,形成系统。公众参与文化执法渠道仍然狭窄,不太通畅。参与的形式主要还是举报、脸长“配合”文化执法工作、听证会等。社会公众还没真正成为一个参与主体并发挥应有作用。

五、解决公众参与文化市场行政执法问题的探究

纵观公众参与文化市场行政执法中的问题产生的原因,既与传统文化市场管理理念有关,也同公众参与的制度保障体系、公民基础、激励机制不完善相连。面对人民日益增长的精神文化需求以及文化市场管理中的问题,亟需通过建立健全公众参与文化市场行政执法的互动合作机制、拓宽民主管理文化市场途径、提高公众参与文化市场管理积极性,进而构建“政府主导、公众参与、联合共治”的文化市场管理格局。

(一)增强公众参与文化市场行政执法意识

加强法律法规宣传和文化执法工作宣传,增强公众的守法、维权、参政、合作四个意识,是公众参与文化执法的第一要务。具体到守法意识和维权意识的培养上,要充分利用各种传媒手段,灌输文化执法相关法律法规精神,让公民明确自己享有的权利和应尽的义务,以及在权利受到侵害时维权的正确途径和方法,通过宣传引导争取执法相对人和公众对文化执法工作的理解和支持,通过多方努力营造“学法、知法、守法、护法”的良好社会氛围。在参政意识的树立方面,首要任务是保证公民的知情权,特别是对直接或简介利益相关者,要及时告知执法事项,开辟交流和反馈渠道,培养有序参与文化执法工作的意识和能力。在合作意识层面,积极鼓励、保障公众参与文化执法工作,通过表彰先进、推广成功合作案例等手段,使公众切实感受到合作的重要性,提升公众与文化执法部门间的合作意识。

(二)健全公众参与文化市场行政执法制度

公众参与文化执法必须建立健全相应的制度,才能保证公众参与执法走上正常的轨道。一是健全主体资格认定。研究拟制公众参与文化执法主体资格认定方案,使参与文化执法的社会公众真正具备法律意义上的工作资质,成为受到法律保护和制度保障、具有相应权利和义务的文化市场管理者。二是明确客体内容。梳理公众参与文化执法项目内容,在不违反行政法规的前提下,明确客体内容,着手建章立制,从制度上加以保障,有序引导公众参与文化执法工作。三是规范程序流程。根据公众参与文化执法的不同内容,确定相应的工作方法和操作流程,从文化执法的全过程对公众参与进行明确规范,健全和完善程序操作制度。四是完善沟通协调。将事前、事中、事后等执法全过程的沟通协调进一步规范,形成制度,更好地指导公众参与文化执法工作。

(三)构建公众参与文化市场行政执法平台

加强队伍平台、联动平台、电子政务平台等公众参与文化市场行政执法平台建设,努力为公众参与文化执法工作提供良好的环境和便利的条件。一则是加强既有的义务监督员、文体管理员等队伍与文化执法部门间的协作平台建设。积极协商、加强指导、落实服务、表彰先进,为各支队伍参与文化执法创造条件。二则是加强联动平台建设。依托文化市场管理工作领导小组,建立区域内文化执法联动合作机制,明确责任分工和联动方式,定期举行会议,互通文化市场情况;加强部门联络,实现随联随通。三则是加强电子政务平台建设。通过门户网站、微博、微信、电话等在部门与公众之间架构便捷的沟通平台。通过平台运用,加强与公众沟通交流,及时回复公众举报、投诉、意见、建议,激励公众参与文化执法热情,加强文化执法“亲和力”。

(四)拓展公众参与文化市场行政执法形式

现阶段,大多数地区公众参与文化执法的渠道和形式还比较单一。主要集中在属地村、社区、协会及志愿者参加听证会、义务宣传法律法规、协助执法、举报,投诉等。为促进文化市场管理,还需要拓展公众参与文化执法的形式。

1、社会组织参与。除文化市场各类协会外,发动企事业单位、行政机关、社会团体等各类社会组织参与文化执法,提升文化执法效率。将文化市场各类行业协会纳入文化执法工作的主体,利用协会的力量动员、教育所属会员参与文化执法,针对性开展文化执法动员、宣传,普及文化市场管理知识,自觉抵制不良文化产品,全面推动文化市场及产品格局提升。

2、村、社区参与。村、社区参与是公众参与文化执法的根基。除文体管理员外,要调动村委会、社区办公室乃至全体群众参与文化市场管理。拓展村、社区参与文化执法的内容,从执法决策、实际执行到结果反馈等各个环节吸收公众参与,充分反映公众的心声。着力解决村、社区参与程度浅的问题,真正建立健全公众参与文化执法的制度机制,使公众真心参与、用心去管,成为名副其实的参与主体。

3、志愿者参与。借鉴网吧“五老”义务监督员拓展志愿者队伍,使文化执法志愿队伍覆盖各类文化市场管理。与此同时,从政策和制度上对文化执法志愿者的地位、参与文化执法的资格进行确认。通盘考虑、全面筹划文化执法志愿者工作,将文化执法志愿者纳入文化市场管理格局中。充分发挥志愿者宣传、监督的作用,积极聆听和采纳志愿者的意见和看法,激励广大文化执法志愿者以更高昂的斗志投身到文化市场管理中。

4、多方联合参与。充分利用文化市场工作领导小组,加强文化执法联动合作平台建设,协调组织公安、市监、综合执法、乡镇街道等各部门力量,根据各自职能和既定任务开展联合执法,解决文化市场管理难题。各部门间要加强信息互通,及时通报市场情况;同时互相借鉴学习,发挥各自优势、弥补不足;创新多方联合参与文化执法的形式和内容,努力形成文化执法“大合作”格局。(省文化厅选送)