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关于行政机关负责人出庭应诉制度的思考
来源:台州市 发布日期:2017年02月06日 浏览次数: 字号:【 分享到:

201551日起实施的新行政诉讼法是全面推进依法治国、加快建设法治政府的又一重要里程碑。修正后的行政诉讼法增加的许多新制度新规定,对各级行政机关的行政行为和诉讼行为提出了更高的标准和要求。本文就新行政诉讼法确立的行政机关负责人出庭应诉制度作一初浅的探讨。

一、行政机关负责人出庭应诉制度的演进

行政机关负责人出庭应诉是指,公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼,被诉行政机关负责人出庭应诉的一项诉讼活动。行政机关负责人出庭应诉制度是行政诉讼中的特有制度,也是一项极具中国本土特色的诉讼制度,目的在于促进行政纠纷的实质性化解,及时发现行政行为中的问题,增强行政机关的法治意识,提高依法行政的能力和水平。

当行政机关作为“被告”时应由谁去应诉,1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院2010年发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中都没有对此作出明确规定。行政机关负责人出庭应诉的实践最早可以追溯到上个世纪九十年代末。陕西省合阳县人民政府和县人民法院于19998月联合下发了《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》。 此后,行政机关负责人出庭应诉的地方实践逐渐被国务院和最高人民法院所认可。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第28条规定:“对人民法院受理的行政案件,行政机关应当积极出庭应诉、答辩。”2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》第22条指出:“要认真做好行政应诉工作,鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。”2009年,最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中提出“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度,为协调、和解提供有效的沟通平台”。 2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》第25条进一步明确规定:“做好行政应诉工作。完善行政应诉制度,积极配合人民法院的行政审判活动,支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件,行政机关要依法积极应诉,按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件,行政机关负责人要主动出庭应诉。”有学者收集了156个公开发布的有关行政机关负责人出庭应诉的地方规范性文件,其中,2006年以后颁布的多达135个。这些文件大多以“行政机关负责人出庭应诉暂行办法”为名,除少数地方是由当地人大常委会发布或者由人民法院和政府法制办公室等联合发布的以外,绝大多数是由各级人民政府及其有关职能部门所发布的。这些文件的内容涵盖了行政机关负责人出庭应诉的案件范围、出庭人员、出庭程序、出庭监督等事项,比较全面地反映了行政机关负责人出庭应诉制度的基本要素。

2003年前后,南京市下关区、南通市海安县、苏州市吴江县等地党委或政府率先在江苏建立起行政机关负责人出庭应诉制度,并得到了江苏省高级人民法院的充分肯定和大力推广。2006年,江苏省在全省范围内推行行政机关负责人出庭应诉制度,将其作为深入推进法治江苏建设的一项重要举措,取得了明显的成效。2009年全省各级行政机关负责人出庭应诉达1690次,较2005年增长了865.7%,近一半县(市、区)行政机关负责人一审出庭应诉率超过80%。无锡市自2007年开始在全市范围实施行政机关负责人出庭应诉制度,此后行政机关负责人出庭应诉率逐年提高,2010年一审出庭应诉率为56.9%2014年一审出庭应诉率达到91.25%,二审出庭应诉率也达到了84.62%。全国人大常委会在修改行政诉讼法的过程中,研究总结了近年来许多地方推动行政机关负责人出庭应诉的实践经验,将行政机关负责人出庭应诉固定化、法律化,上升为我国行政诉讼法的一项基本制度。修正后的新行政诉讼法第三条第三款明确规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

二、行政机关负责人出庭应诉制度的内涵

根据新行政诉讼法第三条第三款的规定,结合2015420日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称新司法解释)第五条“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人” 的规定,新行政诉讼法确立的行政机关负责人出庭应诉制度应当包括以下内容:

() 行政机关负责人出庭应诉是原则,不出庭应诉是例外

根据新行政诉讼法第三条第三款的规定,在201551日以后人民法院开庭审理的行政诉讼案件中,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,这是一个基本的原则,是不可选择或任意处分的。从法条的文义上看,这一原则的确立是明确无误的。立法机关在解决行政机关作为“被告”时应由谁去出庭应诉的问题上使用了“应当”一词,清晰地表明被诉行政机关负责人出庭应诉是被诉行政机关的法定义务。如果被诉行政机关负责人没有正当理由,有条件出庭而故意不出庭的,则构成程序法上的违法行为,将承担相应的法律责任。这一规定与以往有关规范性文件对行政机关负责人出庭应诉的“倡导性”要求有本质上的不同。根据新司法解释第五条的规定,行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。这一解释从政府工作和诉讼活动的客观实际出发,对行政机关负责人的含义作了适当的扩大解释。行政机关的正职负责人即行政首长,是该行政机关的法定代表人;行政机关的副职负责人包括所有的副职,但对副职负责人的具体对象有不同的理解,对此下文再作讨论。从字面意思理解,被诉行政机关既可以由正职负责人出庭应诉,也可以由正职负责人委派副职负责人出庭应诉。

新行政诉讼法第三条第三款在规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的同时,又规定“不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。对此,有人认为被诉行政机关负责人是否出庭应诉,可以由行政机关负责人自主决定。这种理解显然是与立法本意相悖的。对于“行政机关负责人不能出庭的情况”,新行政诉讼法和新司法解释都没有作出明确规定。但从法律逻辑上看,行政机关负责人不能出庭的情况应当限于“有正当理由”。如果行政机关负责人不具备正当理由而任意不出庭应诉,那么新行政诉讼法的这一规定就成了一纸空文,不仅不能经得起原告提出的质疑,可能引发新的行政争议,而且必将严重危害法律的权威性和严肃性。正当理由一般是指,不可抗力即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因,如自然灾害、战争等;客观上不能控制的其他正当理由,如遭遇交通事故、罹患急病、在国境外出差等。行政机关负责人公务繁忙、有其他事务需要处理等不属于正当理由,如参加会议、开展调研等。因此,被诉行政机关负责人只有在具备正当理由并向法院作出说明的情况下才可以不出庭应诉,属于行政机关负责人出庭应诉制度的例外情形。

(二)行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,必须委托该行政机关相应的工作人员出庭应诉

如上所述,行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。新行政诉讼法第三条第三款中“应当”委托意味着行政机关负责人在不能出庭应诉的情况下,必须保证有行政机关相应的工作人员出庭应诉,不能只委托律师出庭应诉。在这种情况下,行政机关相应的工作人员的身份是诉讼代理人。在以往的行政诉讼中,一些被诉行政机关既没有正职负责人或副职负责人出庭应诉,也没有相应的工作人员出庭应诉,仅仅委托代理律师出庭应诉。今后,这一做法将被认定为违法。法条中的“工作人员”是指在行政机关任职的工作人员,根据我国宪法、地方组织法和公务员法的有关规定,这里宜作广义的理解,既可以是被诉行政机关法制机构的工作人员,也可以是被诉行政机关执法机构的工作人员;既可以是本机关的工作人员,也可以是下级机关的工作人员。

(三)行政机关负责人出庭应诉的,行政机关可以另行委托一至二名诉讼代理人

根据新行政诉讼法第三十一条第一款 “当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人” 的规定,被诉行政机关作为行政案件的当事人,可以委托一至二人作为诉讼代理人出庭应诉。如果被诉行政机关的正职负责人即法定代表人出庭应诉,由于法定代表人依法有权代表法人即被诉行政机关进行诉讼,此时被诉行政机关正职负责人出庭应诉,并不存在占用诉讼代理人名额的问题。但是,如果被诉行政机关正职负责人不能出庭应诉,而由副职负责人出庭应诉,这时副职负责人是否占用诉讼代理人的名额就成了问题。对此,新司法解释第五条作了回应,规定:行政机关负责人出庭应诉的,行政机关可以“另行”委托一至二名诉讼代理人。也就是说,无论是行政机关正职负责人出庭应诉还是副职负责人出庭应诉,行政机关都可以再委托一至二名诉讼代理人一起出庭应诉。在这种情况下,诉讼代理人可以是二名行政机关相应的工作人员,也可以是一名行政机关相应的工作人员、一名律师,还可以是二名律师。这一司法解释的法理依据在于行政机关负责人不是行政案件的当事人,也不是诉讼代理人,而是我国行政诉讼中的一种特殊主体,属于其他诉讼参与人的范畴。

(四)委托行政机关相应的工作人员出庭应诉的,应当依法履行有关手续

不论行政机关负责人是否出庭应诉,被诉行政机关都可以委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。委托行政机关相应的工作人员出庭应诉需要依法履行有关程序。关于委托诉讼代理人的具体程序,新行政诉讼法和新司法解释都没有作出规定。根据新行政诉讼法第一○一条的规定,可以适用民事诉讼法的相关规定。委托行政机关相应的工作人员出庭应诉的,应当由行政机关法定代表人向相应的工作人员出具授权委托书。受委托出庭应诉的行政机关相应的工作人员应当向受诉人民法院提交由委托人签名或盖章的授权委托书,授权委托书应当载明委托事项和权限。此外,委托律师出庭应诉的,应当办理同样的手续。

(五)行政机关负责人或者其委托的工作人员不出庭应诉的,将承担相应的法律后果

在行政诉讼中,被诉行政机关负责人出庭应诉是其法定义务,也是其履行职责的重要方式。被诉行政机关负责人出庭应诉,提供事实、依据和证据证明行政行为的合法性、合理性或者证明其已经依法履行了法定职责,进行抗辩,有利于人民法院查明事实,作出正确裁判,解决行政争议,实现案结事了。被诉行政机关负责人无正当理由不出庭应诉,也不委托相应的工作人员出庭应诉,或者受委托的工作人员不出庭应诉的,既违反了新行政诉讼法第三条第三款的强制性规定,也属于严重藐视法庭的行为,应承担相应的法律后果。一是人民法院可以缺席判决,增加了被诉行政机关败诉的风险。行政机关一旦败诉,可能使本来合法的行政行为被法院确认违法或者被撤销甚至被确认无效,导致正常的行政秩序受到破坏,社会公共利益受到损害,进而可能面临行政赔偿。二是被人民法院公告,使行政机关的声誉受到损害。三是有关人员可能受到行政处分。新行政诉讼法第六十六条第二款规定,人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的完善

新行政诉讼法实施才半年多时间,但行政机关负责人出庭应诉制度设计上的一些问题已开始暴露,困扰着审判机关和行政机关,需要随着司法实践经验的不断累积,及时加以修补和完善。

一是行政机关副职负责人的范围问题。在司法实践中,基于行政机关正职负责人的特定职责和工作分工,行政机关正职负责人出庭应诉比例不高,行政级别越高,出庭应诉比例越低。大多数行政机关负责人出庭应诉的案件是由副职负责人出庭的。据北京市的统计,近三年行政机关负责人出庭应诉的200多起案件中,行政机关正职负责人出庭应诉的约占30%。新司法解释第五条从实际出发,规定行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人,但副职负责人的具体范围并不明确,实践中各地做法不一。根据行政机关负责人配备的实际情况,结合公务员法和党内法规的有关规定,笔者认为,对行政机关副职负责人宜作扩大解释,以设区的市的政府工作部门为例,副职负责人可以包括全体副局长(副主任)、调研员、副调研员、享有副职负责人相应职权和待遇的其他人员,如党委副书记、纪检书记(组长)等。

二是作为共同被告的复议机关的负责人出庭应诉的问题。

新行政诉讼法第二十六条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。随着依法行政的深入推进,各级行政机关的行政行为日趋规范,复议机关对复议申请审查后作出维持决定的必定占大多数。因此,新行政诉讼法实施以来,复议机关因决定维持原行政行为而与作出原行政行为的行政机关成为共同被告的行政案件大量上升。据统计,201551日至1130日,以无锡市政府为被告的行政诉讼案件共有100件,其中经行政复议后,申请人对市政府维持原行政行为的复议决定不服,再向法院提起行政诉讼的有46件,即市政府(复议机关)作共同被告的行政诉讼案件占到46%。事实上,原告主要是对原行政行为不服,作出原行政行为的行政机关负责人出庭应诉是理所当然的,但作为共同被告的复议机关的负责人是否应当出庭应诉,值得进一步探讨。从新行政诉讼法第三条第三款的规定看,复议机关作为被诉的行政机关,也应当遵守行政机关负责人出庭应诉制度。但是,从实际情况考虑,要求作为共同被告的复议机关的负责人,与作出原行政行为的行政机关负责人一起出庭应诉,缺乏必要性和可行性,与确立行政机关负责人出庭应诉制度的立法目的之间并无必然联系。因此,笔者建议,立法机关或最高审判机关今后可以通过立法解释或司法解释,对“行政机关负责人”作限制解释,即将复议机关负责人排除在外。当然,在这类复议机关作共同被告的案件中,复议机关负责人仍应当委托相应的工作人员出庭应诉。

三是简易程序中被诉行政机关负责人出庭应诉的问题。新行政诉讼法第七章第三节增加规定了简易程序,第八十二条规定:“人民法院审理下列第一审行政案件,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序:(一)被诉行政行为是依法当场作出的;(二)案件涉及款额二千元以下的;(三)属于政府信息公开案件的。”适用简易程序的行政案件必须具备三个特征:一是事实清楚,二是权利义务关系明确,三是争议不大。只有三者同时具备,才能表明案件简单,才可以适用简易程序。此外,当事人各方同意适用简易程序的,也可以适用简易程序。简易程序具有办案手续简便、审理方式灵活、不受普通程序有关规定约束的特点,有利于及时审结案件,降低当事人的诉讼成本,保护当事人的合法权益;有利于高效配置司法资源,提高行政诉讼的效率。由此可见,如果在适用简易程序的行政案件中,要求行政机关负责人出庭应诉,是与新行政诉讼法增加规定简易程序制度的立法原意相悖的,也不符合行政机关负责人出庭应诉制度的立法目的。笔者认为,应当通过适当途径和形式,明确规定适用简易程序的行政案件,行政机关负责人可以不出庭应诉。但是,对于适用简易程序的行政案件,行政机关负责人还是应当委托相应的工作人员出庭应诉。(来源:江苏省政府法制网)(台州市法制办供稿)