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李兵 宋瑞萍:创新政府合同管理促进区域经济社会转型升级的探索与实践
来源:温州市 发布日期:2017年02月06日 浏览次数: 字号:【 分享到:

政府合同管理是法治政府建设的一项重要工作,事关政府形象和核心利益。在经济社会转型升级的关键时期,地方政府合同数量和规模与日俱增,在公共管理与经济社会领域扮演着愈加重要的角色。如何创新合同管理,增强政府公信力和执行力、优化发展环境、维护社会和谐稳定,是各地政府亟待破题的重大课题。近年来,济宁高新区把政府合同管理上升到事关全局的关键之举,创新理念,健全制度,规范运作,防范风险,取得了法治政府建设与经济社会转型升级的双丰收。

一、动因

当前,各地政府对合同管理工作的重视程度逐步提高,坚持把政府合同管理作为法治政府建设的一项重要工作,在完善合同管理办法、对政府合同进行法制审查等方面进行积极探索,取得一定成效,合同管理工作总体是好的,但是由于管理模式和制度不规范、不健全,仍存在一些问题和漏洞,有的还比较突出。归纳起来,突出表现在以下几个方面:

一是不少地方的政府合同管理流于形式。有的地方合同前期调研论证、合法性审查以及集中归档等管理环节落实不够、工作程序不规范,没有实现对合同签订、履行、变更、备案、归档等全过程有效监管;个别地方特别是基层单位法制意识淡薄,部分合同未经法制审查,存在较大的法律风险和引发纠纷的隐患;极少数单位对合同管理工作不够重视,有的搞不清合同底数,甚至丢失合同文本等原始资料。

二是有些地方招商引资合同条款存在明显瑕疵。面对招商引资工作的投资方市场和各地比拼资源、优惠政策、项目服务等竞争,一些合同内容涉及到土地、税收等优惠政策;有的强调招商引资的保密性,少数人说了算,对拟签署的合同抵触法制部门审查;有的合同内容失当,没有约定企业投资、发展目标和责任义务,地方政府责任多、权益少,责任义务不对等,有的缺少违约责任条款,为合同履行埋下隐患,由此可能引发的合同纠纷不但会造成较大的经济损失,还将损害政府形象;合同在履行过程中,往往是招商引资部门、投资方都为投资方争利益,很少有人主张地方政府合法权益,等等。

三是部分地方合同审查监督力量薄弱。目前,地方政府签订合同的领域十分广泛,涉及自然资源、国有资产的建设、租赁、承包、买卖,行政征收征用、政府采购、特许经营、招商引资等方面,专业性很强,但各地各部门法制机构人员普遍偏少,有的基层单位没有设立专门的法制机构,或法制机构缺少法律专业人员,难以胜任政府合同合法性审查的任务。这些问题虽然是有的是个别现象,但应引起足够的重视,也亟待制度规范和专门机构决策管理。

从济宁高新区的情况看,近年来年均签订各类政府合同100余件,其中各类招商引资合同约占50%,投资额在160亿元左右。合同数量和规模较大,稍有不慎,就会给合同各方造成损失,并将严重影响高新区的形象、信誉。党工委、管委会分析认为,法治程度决定一个国家57%的无形资本价值,加强政府合同管理、规范政府合同行为,防范合同法律风险,不仅是建设法治政府的重要内容,也是企业、社会组织和公民正当要求,必须上升到战略高度,创新管理,规范运作。

二、实践

针对政府合同管理中存在的共性问题和高新区合同数量多、规模增长快的实际,去年以来,济宁高新区在全面推进“法治高新”建设的实践中,从定规则、建机制、提效能等三个方面,在创新合同管理方面作了一些有益探索实践。

(一)定规则,完善管理制度。任何工作都要讲规则守规矩,合同管理也不例外。党工委、管委会在广泛征求意见的基础上,于2015年5月4日以管委会办公室名义出台了《关于印发〈济宁高新区管委会合同管理办法(暂行)〉的通知》(济高新管办发〔2015〕10号),明确了合同管理的原则、范围、标准、程序、履行、责任,凡管委会在行政管理、公共服务以及民事经济活动中,作为一方当事人订立的涉及国有资产、财政资金使用和自然资源、公共资源利用的合同、协议和备忘录、纪要、责任书、承诺书等具有契约性的文书均纳入合同管理范围。管理办法设定了九项基本制度:一是合同示范文本制度。国家和省、市有合同示范文本的,采用示范文本;对日常工作中经常使用到的同类型的政府合同,国家和省、市没有制定合同示范文本的,由合同责任单位制定合同示范文本,法制机构组织相关业务部门会审,未经审查,不得使用。二是合同风险防范制度。在合同磋商和起草过程中,合同责任单位应当对合同的法律、经济、技术和社会稳定等方面的风险进行分析评估,对合同对方当事人的资产、信用、履约能力等情况进行充分了解,必要时进行资信调查或委托专业机构调查。三是合同的禁止性内容制度。订立政府合同,禁止从事五类行为(违反法定程序和法定条件订立合同;临时机构作为一方当事人订立合同;违反法律、法规、规章规定作为合同担保人;承诺合同对方当事人或第三人提出的不合法要求;在合同中约定其他违反法律、法规、规章或损害国家利益、公共利益或第三人合法权益的内容)。四是合法性审查制度。把法律顾问和法制机构合法性审查作为必经程序,就审查主体和内容、送审时间和材料、审查时限、再审程序作出规定,未经合法性审查,不得签订。五是集体研究制度。以管委会名义签订的合同应当提交合同管理委员会集体研究决定,避免少数人说了算。六是档案管理制度。对政府合同及合同订立、履行过程中取得的档案材料予以编号、登记、归档;七是定期报告制度。合同责任单位定期向合同管理委员会报告合同履行情况,提出推进合同履行的意见、建议;合同管理委员会根据需要,对合同执行情况进行评估,必要时对合同进行调整、直至终止执行,并向党工委会议报告。八是合同纠纷救济制度。合同发生纠纷时,首先采取协商方式解决,协商不成的,由合同责任单位提出处理方案报合同管理委员会研究,根据合同约定采取诉讼或仲裁的方式适用中国法律解决。未经管委会同意,责任单位不得放弃属于管委会享有的合法权益。九是责任追究制度。违反管理办法订立的合同,一律为违规行为,区分不同情况追究相关单位、人员的责任。

(二)建机制,创新管理方式。制度功效最终要靠机制实现和提升。党工委、管委会组建了由党工委书记、管委会主任任主任,部分党政班子领导为成员的高新区管委会合同管理委员会,根据合同的机密性、重要性、特殊性等特点,授权合同管理委员会审定、评估、修改、终止、监督合同的执行。合同管理委员会定期向党工委会议报告工作,确认重大投资合作事项,研究解决合同管理中的重大问题。合同管理委员会下设办公室,办公室设在法制处,负责合同征集、组织部门会签、进行合法性审查、承办合同管理会议、起草会议纪要等日常工作。为规范合同管理委员会工作,管委会制定了《合同管理委员会合同审定履行管理工作规则》,设计了《管委会合同审查审批表》,刻制了管委会合同专用章。在工作流程上主要有以下几个步骤:一是会前审查。对拟签订的合同,由合同责任单位(合同倡导发起单位)填写《管委会合同审查审批表》,载明合同名称、责任单位,送审人、责任单位负责人、管委分管领导分别签字认可,送法制处(合同管理办公室)审查,法制处组织相关部门、管委会法律顾问分别提出会签意见,法制处提出合法性审查意见。对合同条款违法违规的,法制处会同合同责任单位与合同另一方进行磋商修改。二是会议研究。对通过审查的合同,提交合同管理委员会会议讨论决策。研究合同采取逐个进行的方式,由合同责任单位汇报合同签订的背景、合同主要内容,管委分管领导作补充说明,法制处汇报组织会签、合法性审查、磋商修改情况。然后合同管理委员会成员分别发言,对形成共识的合同,由主持会议的合同管理委员会主任作出签订决定;对需要调整修改后可以签订的合同,提出具体修改意见;对意见分歧较大或修改内容较多的合同,修改后另行上会研究,并形成会议纪要予以确认。三是合同签订。对合同管理委员会研究同意签订的合同,由法制处会同合同责任单位对照会议纪要进行修改,合同管理委员会主任审查通过后予以编号、签订、用印(前期使用管委会行政章,目前使用管委会合同专用章)。对签订的合同、会议纪要、合同审查审批单等资料,由党政办公室综合处(后调整为法制处)存档备查。四是合同履行。合同生效后,合同责任单位制定合同履行计划,按照合同约定的时间节点和目标,督促合同各方履行合同,重大合同由党政办公室挂牌督办。合同履行情况作为对合同责任单位年度考核奖惩的重要依据。

(三)增效能,提升管理水平。针对合同数量多、部分合同重复性大、专业性强、审查任务重的实际,管委会决定对以下几个方面的合同不再召开合同管理委员会研究,采取部门会签、法制审查、合同管理委员会主任审批的方式签订。一是没有具体责任义务和约束性条款的意向合同;二是通过公共资源交易中心招投标程序,采用示范文本的合同;三是涉及农村土地收储补偿采用示范性文本的合同;四是突发事件可能产生的应急性合同;五是上级安排基层承办并附带样式文本的合同;六是各街道办事处签订的合同参照管委会合同管理办法自行组织审查,报合同管理委员会备案。对时间要求比较急的合同,由法制处组织有关部门、法律顾问集中会审,提高合同审查效率。目前,合同审查和磋商修改的时间基本控制在3天以内,重大合同不超过1周。

三、成效

济宁高新区创新政府合同管理的时间虽然不长,但是成效非常明显,对实现法治政府建设目标意义重大。

(一)规范了政府合同行为,促进了法治政府建设。济宁高新区合同管理,既有制度设计,也有机制保障。实践中坚持了“三个一律”,即:凡法制审核不过关的合同一律不得签订,凡权利义务明显不对等的合同一律不得签订,凡不经过合同管理委员会会议集体研究、重大合同党工委会议研究的一律不予签订。同时,在具体工作中,法制处不仅对合同中违反法律和政策的内容说“不”,还结合实际提出“怎样才行”的合理化建议,主动协助合同责任单位会同签约方进行磋商修改,并逐步前延到合同文本的起草、合同内容的谈判。去年以来,法制处组织部门会签和合法性审查合同、文件157余件,参与前期洽谈26件,提出意见建议550余条,多数意见被采纳,其中12件合同被法制处否决;合同管理委员会先后召开18次会议,研究合同、文件143件,其中15件争议较大的合同被否决或暂缓;研究通过招商引资合同68件,投资额约288.3亿元。党工委会议、党政联席会议先后4次听取合同管理工作汇报,研究加强和改进合同管理工作的具体措施。通过创新合同管理,规范了政府合同行为,实现了科学民主决策,减少了合同签订的随意性。实施创新合同管理工作以来,济宁高新区管委会未发生一起因政府合同问题引发的仲裁和诉讼案件。在合同管理工作的实践中,党工委、管委会对法制机构和队伍建设也更加重视,建立了法律顾问制度,明确法制处工作人员列席党工委会议、党政联席会议,吸纳为投融资决策委员会、合同管理委员会、法律顾问委员会等专门委员会成员,参与“核心层”决策和重要工作的推进,凸显了法制工作在推动事业发展中的重要作用,促进了“法治高新”建设。

(二)创新了政策支持路径,推动了产业转型升级。依靠土地、税收等优惠政策吸引企业的传统模式不可持续,也有违法律要求。面对招商引资的巨大压力,不少地方政府和功能区存在着老办法不能用、新办法不会用的问题。济宁高新区在审查合同的实践中,坚持以合同管理倒逼政策创新,探索股权、债权、合伙,资本、科技、人才等新的支持方式,实现与投资方“合伙发展”、“共生发展”。资金入股、资产入股、代建厂房、融资租赁等做法受到企业欢迎。这些探索使济宁高新区逐步摆脱了比优惠政策、比让利条件的非理性招商引资方式,同时也让企业得到了实实在在的支持,惠普、甲骨文、华为、IBM等一批行业巨头先后布局济宁。探索对本土企业的合同化管理,以“共生计划”关注扎根发展的“本土企业”,以“吟龙计划”培养国家高新区的国家队企业。如意、重汽、辰欣、英特力、源根石化等5家行业龙头企业,泰丰、通佳、浩珂、东岳、博特等15家高成长性企业,分别纳入首批“共生计划”、“吟龙计划”,签订共生协议和吟龙培育协议,带动以上20家企业增资扩产、新上项目52个,新增投资90.1亿元,提升了产业层次、做大了产业规模。2015年,列入“共生计划”、“吟龙计划”的企业主要经济指标实现了20%的高速增长。在招商引资工作中,企业对法制部门的介入、审查给予了充分的理解,通过平等协商洽谈,不符合法规政策的合同条款得到必要调整。越来越多的外来投资企业更看重地方良好的法治环境,在强调投资机会的同时,更注重投资合同和经营能否得到法律的支持保障。合同管理营造了新的竞争优势,法治环境成为聚集企业、支撑转型的重要力量。

(三)维护了政府合法权益,打造了重诺守信的名片。在合同审查上,坚持合同条款对等和权责一致,凡以管委会名义签订的投资合作合同,既明确管委会的支持政策,又明确企业的投资发展目标。对没有约定双方权利义务或权利义务明显不对等的合同,不研究不签订。对以往权利义务、承诺目标、违约责任等约定不明确的合同,由责任单位主动协调合作方按当时国家、行业标准,签订补充协议进行约定。2015年,对合同管理委员会专题研究以往合同兑现问题,提出两项要求:一是凡要求管委会兑现政策的,必须提供合作方已履行合同义务的证明资料,法制处会同有关部门审查;二是原来管委会已兑现有关政策,企业尚未履行义务的,合同责任单位应督促企业履行义务。在经济条件较为紧张的情况下,管委会本着重诺守信、支持企业发展的原则,兑现合同扶持资金13.88亿元,其中15家企业因没有实现约定目标、完成合同义务被暂缓兑现,增强了合同各方的履约意识,使管委会拿出更多的政策支持重合同守信用的企业发展。结合合同政策兑现,对其中2家企业通过补充协议的方式明确了对等条款和违约责任,维护了管委的合法权益,赢得了企业的尊重。同时,通过对等条款的落实,沥干了合同中的“水分”,避免了政务和公共资源的浪费。

(四)优化了软硬环境,营造了创新创业氛围。结合在合同磋商洽谈中了解的企业所需,党工委、管委会更加重视体制机制创新、城市功能提升等创业环境营造。按照“小政府、大服务,小机构、大社会”的要求,理顺内部关系、减少管理层级,建立精简、高效的管理运行模式。成立市场监管局,工商、质量技术监督、食品药品监督等3个部门完成“三局合一”,市场管理实现了由分散管理走向统一管理。设立了数字化的市民中心,17个审批部门进驻服务大厅,每年梳理压缩压减审批事项20%以上。在优化审批流程、落实“三集中三到位”的同时,开通“高新特快”办事通道,通过一窗受理、并联审批、网上办理、限时办结等措施,大幅压缩审批时限。其中申请增值税一般纳税人业务由原来的20个工作日提速到现在的即时办结,新设立企业的审批时限由15天压缩到2天,审批时限平均缩短30%以上。利用科技企业众多、创新氛围浓郁的优势,规划建设了吴泰闸金融街、杨桥金融组团、资本中心等载体,引导和促进银行业、证券业、保险业金融及创业投资等机构聚集发展,金融机构总量突破100家,其中天使基金、创投基金、风投基金26家。资本中心成为山东省第一个专业性的资本市场服务平台。以政府引导资金拉动龙头企业20亿元的投入,建成了17个开放型行业公共技术平台,实现大型仪器、科技数据等资源区域共享,形成为中小企业提供技术支撑、辐射性较强、公共服务特点明显、发展空间较大的公共平台服务体系。创客中心、创新基地、创业大学、创业咖啡、ZHU梦工厂等一批新型孵化器建成使用。编制了省级人才管理改革实验区三年规划,依托人才联盟、大学园、实训基地,引进、培养、储备、集聚创新创业人才和专业技能人才。联手惠普、甲骨文等行业领军企业,布局国际软件实训人才基地,累计培训IT专业人员1万余人。启动国家级人力资源产业园建设,初步形成了涵盖招聘、猎头、外包、培训、咨询、测评等环节的人力资源产业链。科技金融、公共平台和各类人才的汇集,使济宁高新区成为创新创业最活跃的区域之一。(作者单位:济宁高新区  来源:山东省政府法制网)(温州市法制办供稿)