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宁波市奉化区积极开展省行政规范性文件和省行政合同管理“双示范点”工作助推法治政府建设成效明显
来源:宁波市 发布日期:2017年04月18日浏览次数:字号:【

近年来,作为宁波大市内唯一的浙江省行政规范性文件和行政合同管理“双示范点”县市区,奉化区按照《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》的要求,积极探索行政规范性文件与行政合同管理工作新途径、新方法、新机制,切实发挥好示范点的带头引领作用,有力推动了法治政府建设。两年多来,共审查各类文件、合同278件,提出合法性审查意见1102条,没有发生规范性文件因法律问题被撤回和行政合同引起争议的情形。去年1213日,省法制办主任来奉调研法治政府建设工作时表示,奉化在行政规范性文件和行政合同管理上,亮点足、工作细、覆盖面广,进步很大。其主要做法:

一、狠抓制度建设,构建规范管理体系

一是出台顶层制度设计。在推行行政规范性文件管理中,该区先后制定出台了《关于进一步做好行政规范性文件管理工作的通知》、《行政规范性文件管理示范点工作方案》等文件,着力规范各部门文件制发程序。在行政合同审查方面,制订出台了《行政机关合同管理办法》、《关于进一步做好行政机关合同合法性审查工作的通知》等规定,为开展合同管理工作提供了主要依据。

二是建立完善配套制度。制定出台了行政规范性文件和行政合同合法性审查的管理制度、法律意见书签收制、备案监督制等配套制度,使行政规范性文件和行政合同从“孕育”到“诞生”均经过了严密的程序把关。在区级层面,该区对下级部门提交的以区政府名义发文或签订的行政规范性文件、行政合同严格落实法律文书签收、备案监督等制度,对送审要求具备的草拟背景、合作背景、相关制定依据、送审函等文件一一把关,缺一不可,在推行制度的同时抓好领导责任、经办人责任,确保行政规范性文件和行政合同管理的严肃性、责任性。

三是全面加强源头管理。该区建立基层部门行政规范性文件和行政合同检查制度,以年度、半年度为周期,检查范围包括基层各部门对相关管理情况的制度制定、落实情况;对合法性审查、征求意见等重要环节的管理情况;对符合备案要求的文件的报备情况等,通过这种全范围突重点的检查方式确保基层各项工作依法依规有序开展。

2016年11月,该区开展了全区行政规范性文件与行政合同专项检查,邀请部分区政府法律顾问和行政执法特邀监督员全程参与,对全区16个部门和全部11个镇(街道)在201511日至2016930日期间的行政规范性文件与行政合同合法性审查和备案情况听取了部门的汇报,开展了实地检查,并进行现场业务指导。同时该区法制办还根据检查情况发布了行政规范性文件和行政合同管理专项检查通报,在通报中指出了行政规范性文件制发和行政合同制定中普遍存在的问题,对部分管理不到位单位进行督促,要求各单位整改落实。

二、创新审查方式,提高合法性审查质量。

一是推行规范性文件管理“九步法”。根据规范性文件管理要求,将规范性文件的制发分为调研、起草、征求意见、合法性审查、有关会议审议决定、主要负责人签发、向社会公布、备案、清理九个步骤,其中调研、起草、征求意见三步由文件的起草部门贯彻落实,特别强调征求意见时重点征求行政相对人的意见,确保征求意见更为客观真实。在合法性审查、有关会议审议决定、主要负责人签发等程序上,则区分区政府名义和各部门自己名义,走对应的管理路径。

二是推行合同签订管理“七步法”。根据行政合同管理要求,对合同的谈判、起草、合法性审查、报批、签字盖章、报备、归档七步骤严格落实管理责任,防范行政合同的法律风险。对各部门、镇(街道)合同标的达到1000万元以上和要报区政府常务会议、区长办公会议讨论决定的合同,以及以区政府名义签订的合同,要求必须按规定送区法制办备案审查。

三是推行二级审查制。在行政规范性文件和行政合同管理中,

创立部门法制科室审查在先,区法制办审查在后的规则,坚持对每份行政规范性文件和行政合同做到一备一审,有备必审,备查结合,有错必究。除部门与区法制办大框架下的二级审查机制,在部门和区法制办内部审查时,再次启动二级审查,部门内部一般需经过部门法制员或者法规部门的审查,法律顾问的审查,在区法制办要经过法制工作人员和办内领导的双重审查,通过多人制的双二级审查,促使我们不同角度发现行政规范性文件和行政合同管理中存在的问题,最大程度上保证了行政规范性文件和行政合同的到位审查、规范审查,更好全面地提高了我区行政规范性文件和行政合同的管理能力。

四是规范文件、合同上会制度。该区还积极规范行政规范性文件、行政合同上会制度,对未经合法性审查的行政规范性文件、行政合同不得提请区政府常务会议或区长办公会议讨论审议。一旦发现有未经审查提请审议的文件或合同时,立即终止审议,退回部门提交区法制办审查。通过此项自上而下的约束措施,充分提高了审查的重要性,敦促全区行政机关更好树立审查的意识,履行审查的职能。

2016年,该区法制办共审查《奉化市房票管理办法》、《奉化市创业创新投资基金管理办法》等各类文件68件,提出合法性审查意见305条,报备、公布规范性文件35件,部门报备规范性文件22件,没有发生规范性文件因法律问题被撤回。2016年该办共审查以区政府为一方当事人订立的《比亚迪纯电动汽车奉化生产基地项目投资协议》、《宁波市溪口雪窦山弥勒园项目实施协议》、《万达广场投资协议》、《常橙品牌策划咨询有限公司中国大陆地区总部项目协议》等各类行政合同58份,非合同事务7件,提出合法性审查意见271条,为行政合同把好了法律风险关。

三、树立法治意识,强化审查队伍建设。

一是强化一把手法治意识。该区积极贯彻区政府常务会议学法制度,强化领导干部树立法治思维,运用法治方式进行依法行政,常务会议上该区法制办主任多次对行政规范性文件的甄别、管理等问题进行讲解,对部门行政合同存在的法律风险进行分析,通过实例提升领导干部加深对行政规范性文件和行政合同制定、管理的认识。同时,该区还在下发的通报等文件中明确提出相关管理工作的重要性,明确要求加强组织领导,明确工作职责,强化行政机关抓好行政规范性文件源头管理和参与民商事经济活动的法律意识,大力规范政府行政行为,全面建设法治政府。

二是加强业务系统性培训。2016年该区法制办多次对政府工作人员组织行政规范性文件与行政合同的专项培训,区法制办胡昌宣主任专门在区委组织部举办的《乡邑课堂》上为全区各单位办公室主任和法规科长讲解了行政规范性文件制作技巧,还邀请资深律师为全区各单位法制工作人员讲解行政合同签订中存在的风险与问题。另外,区法制办还于2015年印发《行政规范性文件制定实用手册》,下发到各部门进行学习,集中阐释了行政规范性文件的概念,解答了行政规范性文件制发过程中常见的问题,总结了一些合法性审查的关键要素等,对部门起到了良好的参照学习作用。

三是推进法律顾问全覆盖。积极聘请业务精、作风正、有实践经验的专业律师担任政府部门的法律顾问,对基金、PPP合同等专业性很强的文件、合同,充分发挥法律顾问、社会律师的作用,为有效开展起草、审查工作提供智力支持。(宁波市法制办供稿)